税收立法权回收时机

　　继国务院办公厅2013年3月1日发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》之后，地方版新“国五条”细则在3月最后两天全面落地。

　　对于最受关注的“20%所得缴个税”的政策，上海实施意见明确要求，凡是能核实房屋原值的，均将严格按照转让所得的20%计征；北京明确通过税收征管、房屋登记等信息系统能核实房屋原值的，应依法严格按个人转让住房所得的20%征税。

　　“从法律条文来看，转让不动产毛收入减去成本的余额征收20%个人所得税，早有明文规定，并非新政策。新‘国五条’第一次强调其征收，主要是加大执行力度，这是执法层面的问题，不是立法问题。”中央财经大学税务学院副院长张广通对《瞭望东方周刊》说。

　　即便业内人士认为不算“新政”，“20%所得缴个税”的政策已然引起舆论对于税收立法权回收的关注。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文曾撰文指出，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，剩余的15项税种则全部由国务院制定暂行条例开征，其收入占税收总收入的70%。

　　“国务院制定税法条例，是目前税收领域受非议的根源所在。”施正文对《瞭望东方周刊》说，国务院作为征税人和立法者，在立法上必然会强化政府的权限，“他既是运动员又是裁判员”。

　　目前，18项税种、庞大的分税制构建起来的中国财税体制，只拥有一部程序法律（《税收征收管理法》）和三部实体法律（《个人所得税》、《企业所得税》和《车船税》）。在法律界人士看来，统一法律规范的缺乏致使当下的税收开征和调整难免带有随意性。

　　对于税收立法权回收全国人大的呼声，目前官方回应尚不明朗。3月9日召开的全国人大新闻发布会上，全国人大法工委副主任信春鹰对税收法定问题作出回应说：“立法法第八条规定了全国人大专属法权的范围，税收立法是人大权力，但是人大可以授权。对于何时收回，目前没有路线图也没有时间表。”

　　另一位全国人大法工委下设的法规备案审查工作机构的内部人士亦对《瞭望东方周刊》透露：“从现有情况看，人大起码最近一年内没有税收方面的立法事项，关于收回税收立法授权问题还没见到纳入日程。”

　　税种变更回溯

　　2013年2月22日，国家统计局公布了2012年国民经济和社会发展统计公报。公报显示，全年全国公共财政收入117210亿元，比上年增加13335亿元，增长12.8%；其中税收收入100601亿元，增加10862亿元，增长12.1%。

　　另据国家统计局2013年1月18日发布的数据显示，2012年全国城镇居民人均可支配收入24565元，全国农村居民人均纯收入7917元；当天国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国家统计局局长马建堂介绍2012年国民经济运行情况时提及2012年中国城镇人口71182万，乡村人口64222万。

　　由此，根据“税负工作天数=（税收总额÷居民总收入）×365（闰年为366）”的计算方式，中国人2012年的税负天数约为162.69天，即中国人一年为税工作162.69天，占一年总天数的44.57%。

　　税负压力近年成为热门社会话题之一，也使得公众对于税种的增减极为敏感。而自改革开放以来，我国税种由多至少，经历了一个渐进改革的过程。

　　“改革开放初期，要引进外资，就先立了外资的税法。”张广通说，国内企业还是延续计划经济那一套，“涉及外国的事儿单独立了一套法，从1980年9月到1981年12月，第五届全国人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，初步形成一套大体适用的涉外税收制度。”

　　1983年第一次“利改税”方案，将新中国成立后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。1984年10月起，国务院决定在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等一系列行政法规。此后，国务院又陆续发布关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，七届人大四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。至此，我国工商税制共有37个税种。

　　1994年启动了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的税制改革，主要包括：全面改革流转税；对内资企业实行统一的企业所得税；统一个人所得税；调整、撤并和开征其他一些税种，如：调整资源税、城市维护建设税和城镇土地使用税，取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税和工资调节税，开征土地增值税、证券交易印花税；盐税并入资源税，特别消费税并入消费税。

　　“1993年搞社会主义市场经济，大幅度地压缩削减税种，为市场经济开路，经过精简合并，税种明显减少了。”张广通说，税种由原来的37个减少为23个，截至2007年底，我国现行税制中的税种设置进一步减少至19种。

　　自2013年起，现有税种又由19种减少到18种。2012年11月，第628号国务院令公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，自2013年1月1日起施行，该《决定》废止了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》。

　　据财政部网站，现有的18个税种分别是增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税、资源税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、船舶吨税（针对外籍船舶停靠我国港口征收）。

　　还有新税要开征

　　“现在还有一些新税要开征，比如社会保障税、环境保护税；有些税种老化了，不适应形势发展的需要，比如房产税就需要修订；有的税种需要合并，比如契税、印花税等。”张广通说。

　　2013年3月25日，财政部条法司在通报“2012年财政法律制度建设情况”时透露，环境保护税法（送审稿）正在履行会签程序。

　　这意味着环境保护税立法工作已取得实质性进展。环保税意在用经济手段调整企业环境行为，使企业为排污造成的环境污染损害承担相应成本，是企业落实降污减排的重要环境经济措施。

　　不过，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受媒体采访时说：“任何增加的税都会遇到企业和民众的反弹。虽然环境保护税的目的符合大家的共同利益，但是在税收很多、税负较重的情况下，再增加任何的税，大家都很敏感，也会给企业带来压力。”

　　社会保障税、遗产税等税种的提出亦引发争议。

　　2013年2月18日，财政部税政司司长贾谌在财政部网站刊文提出“研究开征社会保障税，健全社会保障筹资机制”。中山大学社会保障研究中心主任申曙光认为，开征社保税是大势所趋。不过，中国现在实行社保税的条件还没有完全成熟，操作难度非常大。

　　2013年3月2日，北京师范大学中国收入分配研究院在北京发布了《遗产税制度及其对我国收入分配改革的启示》报告，认为推进遗产税改革的时机已经成熟，条件也已基本具备。

　　对此，中国财税法学研究会会长、北京大学教授刘剑文在接受《法制日报》记者采访时认为：“对于遗产税的调节分配功能不可过分夸大。结合目前的情况来看，认为中国已经具备开征条件的判断太过乐观。即便从现在开始启动立法，也难以在‘十二五’期间开征。”

　　税收立法与部门意志

　　税收立法的权威性和民主性，决定着社会对税种的接纳程度，而当下税收立法权分散，不同的立法主体，其立法程序的严谨性与公开性差异甚远。

　　“目前立法存在的法律形式有几种”，中国社会科学院经济学博士后蔡昌对《瞭望东方周刊》说，“一是全国人民代表大会和常务委员会的立法，一般称为‘某某法’，如《中华人民共和国个人所得税法》；二是由国务院制定的税法实施条例，如《中华人民共和国个人所得税法实施细则》；第三种是对某个问题的答复，一般由财政部和国家税务总局联合下发文件，如‘财税字’这样的文件；国家税务总局独立发文时，称为‘国税发’，此外他们答复一些企事业单位具体操作的问题时也采用‘国税函’这样的文件。”

　　蔡昌说，财政部和国家税务总局在解释权和细致的执法问题上拥有一定的立法权力，“此外，许多实施细则虽是国务院做的，而真正起草文件草案的一般是财政部和国家税务总局”，蔡昌认为，这里面难免带有部门利益和便利，“且在审议程序上缺乏一套严格的民主审议和决议程序，最后通过的行政法规或规章在原草案上的改动往往不是很大。”

　　我国现行的18种税中，全国人大及其常委会制定法律开征的个人所得税、企业所得税和车船税等3种税其立法程序延续时间最长，吸纳社会意见的程度最高。

　　以个人所得税立法程序为例，2011年4月，国务院提请十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议个人所得税法修正案草案，将起征点从2000元提高至3000元；此后，全国人大常委会办公厅向社会公布了个税法修正案草案，广泛征求意见。

　　2011年6月27日召开的十一届全国人大常委会第二十一次会议二次审议草案第二稿，对3000元起征点未作修改，但将超额累进税率中第1级由5%降低到3%。当天下午，常委会第二十一次会议分组审议了关于修改个税法的决定草案。此后28日、29日全国人大法律委员会两次召开会议逐条研究了常委会组成人员的审议意见，全国人大财政经济委员会、常委会预算工作委员会和国务院法制办、财政部、国家税务总局负责同志列席了会议。30日下午，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了修改个人所得税法的决定。

　　15个由国务院制定的税种，包括《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》《营业税暂行条例》《土地增值税暂行条例》《资源税暂行条例》等。

　　根据国务院令第321号关于《行政法规制定程序条例》规定，制定程序包括立项、制定计划、起草、审查、审批、公布实施等环节。立项，一般在每年年初编制国务院年度立法工作计划前，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，向国务院报请。起草，可以由国务院的一个部门或者几个部门具体负责，也可以确定由国务院法制机构负责或者组织。在审查过程中，国务院法制部门可以征求社会公众或者专家的意见。

　　对于财政部和国家税务总局下发税法文件的程序，宪法第90条规定：“国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”国务院令第322号《规章制定程序条例》规定，包括立项、起草、审查、决定和公布等程序，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，且向国务院相关法制部门备案就可。这种立法程序被法学界人士视作是“极可能体现部门意志”的做法。

　　“准税收权”失控

　　在当下立法主体多样的局面之下，税收征收随意性有所凸显。

　　2007年5月29日深夜，由财政部出面发布一项新政，将股票交易印花税税率由原来的千分之一上调至千分之三。次日沪深两地股市开盘后，股指瞬间出现大暴跌，引起市场强烈不满，由于该政策是在半夜作出的决定，投资者将其称为“半夜鸡叫”。

　　另一税收征收随意性的实例是南京实施的婚前房产证“加名征税”。2011年8月23日南京市地税部门根据《婚姻法解释（三）》中的“婚前房屋谁付的钱，离婚后房子归谁”的规定，对要求进行婚前房屋产权证加名的房产所有人征收契税。

　　南京此项新政没有正式通知也没有实施细则，契税征收窗口的工作人员仅口头告知前来咨询的市民：“接到领导电话了，今天（2011年8月23日）起开征。”

　　而2011年1月28日起落地重庆和上海的房产税政策，从公布到施行为4个小时。在还没想明白政策具体内容的时候，两地部分居民就要按照新规为拥有和购买的住房纳税。

　　房产税暂行条例由国务院于1986年颁布施行，规定“个人所有非营业用的房产免纳房产税”。重庆、上海对部分个人住房征收房产税试点，改革的核心是将房产税征税范围扩大到个人所有非营业用房产，该改革显然需要国务院修改房产税暂行条例，但此前国务院并无此举。

　　此外，《立法法》明确规定，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。这就是说，国务院不能把全国人大授予的税收立法权再转授给地方政府。

　　由此，重庆和上海市政府制定的房产税改革试点办法，在现行法律框架中难以找到依据。两市的改革试点，是国务院通过常务会议作出决定，即“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定”。

　　此外，以往曾出现的“馒头税”、“小姐税”、“月饼税”等亦引起极大争议。

　　不过，在蔡昌看来，这些叫法有被外界误解的成分。“‘馒头税’，实际上是增值税，像粮食、食用油按照13%的税率征收，如果把馒头蒸熟了就变成17%了，不属于初级农产品了。馒头税不是真正的税种，是增值税一种不规范的说法。”蔡昌说，“‘月饼税’，其实是对个人所得税一种不规范的说法，比如中秋节单位发月饼这样一种变相的福利，尤其对于央企，就把月饼并入工资薪金总额，实际上交的是个人所得税。”

　　“‘小姐税’，和个人所得税有关系，这种职业本身有争议，如果要征税，那是否就变成容许这种职业和有关娱乐场所存在呢？这是公安机关和税务部门在执法中的矛盾和模糊地带。”张广通说。

　　对于上述乱象，西安交通大学经济与金融学院教授李香菊曾公开表示：“从中央与地方的税收立法权限来说，目前地方税的征管权虽然基本上已下划到地方，但立法权、解释权等仍高度集中于中央，地方税立法权有名无实。”

　　“历史上曾经把屠宰税和筵席税的税权下放到了地方，但在地方上目前基本已取消。除了授权海南省、民族自治区、深圳特区可以做一些地方的立法，其他省和直辖市都无权制定。”蔡昌说。

　　“有些地方税种，如房产税，资源税，城建税，土地增值税，仅是指收上来的税归地方财政所有。但地方税都要由中央制定，只是中央在某些税收法律中规定，地方可以在某个幅度内规定税率等细则，但并不等于地方也有税收立法权。”施正文说。

　　“中央与地方政府之间应该是互动的博弈关系，如果缺少激励相容性，就不能形成应有的均衡。”李香菊认为，由于目前地方税立法权缺位，财权与事权不对称，科学、规范的财政转移支付制度尚未建立，地方政府履行其职能所需的财力明显不足，导致不规范的“准税收权”失控，由此出现乱摊派、乱罚款现象。

　　税收基本法“难产”

　　张广通认为应该在宪法和单行法之间架一个楼板，“一个二级层次。这个法叫税收基本法，或者叫税法通则。我国建国初期搞过一段，后来被废止了，最近一些年又提出来了。”

　　目前我国《宪法》与一些单行税法之间的空档现象十分突出，有关税收立法权限、立法程序等最基本和最重要的问题散见于各单行法律规定中，缺乏统帅其他单行税法、规范国家税收立法、执法、司法活动的基础性法律。

　　《税收基本法》是税收法律体系中的“宪法”，将统领和协调各单行税收实体法、实体法与程序法、税收法律与其他相关法律之间的关系。

　　《税收基本法》曾列入八届全国人大常委会立法规划。在1995～1997年间，起草组先后拟出多稿，由于认识上的分歧，工作一度搁置。2003年，该法再次列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会、全国人大常委会法制工作委员会会同国务院法制办、财政部、国家税务总局和海关总署等有关部门共同组成了《税收基本法》起草小组，重新启动了这项法律的起草工作。

　　施正文向《瞭望东方周刊》透露，与外界想象相去甚远的是，《税收基本法》这部法律不讲税权划分，也不讲中央与地方的财权关系，只讲税收征纳当中的基本程序制度，相当于我国现在税收程序法中的内容，即税务局应当怎么征税，“真正阐述税权划分、税种分享的法律实际上应在财政法典中。这部法律很多国家都有，但中国目前还没有，财政法主要讲财政体制，规范各级政府间的税收财政权限的划分，包括税收的划分和支出责任的范围。”

　　“税收基本法已经谈了多年，从‘十五’谈到‘十一五’又谈到‘十二五’，一直都没解决。1997年财政部和国税总局就开始着手与税收基本法相关的立法准备工作，完成了一个草稿，但十一届人大没有把税收基本法列入立法计划，这几年相关的工作基本没有进展。”2011年3月，作为历届全国人大《税收基本法》（专家稿）起草组秘书长和国家税务总局《税收征管法》修订工作小组的专家成员，施正文在接受媒体采访时说。

　　目前是人大收回税收立法权的好时机

　　当下，税收立法问题导致的税种多样性和一定的随意性，使立法权收回的呼声日益高涨。

　　“全国人大上世纪80年代才恢复正常工作，当时所有税收立法由人大来制定，是难以胜任的，1984年、1985年有两个税法授权，1984年的已经废止，1985年的还没有废止。”施正文说，目前国务院制定的税法都是根据1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

　　“1985年的规定其实是一个空白授权，相当于凡是与市场经济改革有关的，国务院都可以制定条例。”中国政法大学教授符启林对《瞭望东方周刊》说，而2000年通过的《立法法》明确规定涉及税收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院对其中部分事项先制定行政法规；授权决定应当明确授权目的和范围；被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

　　“这意味着《立法法》对此前的空白授权进行了限制，即国务院可以立税收方面的法律，但是人大授权的时候应当限制范围和目的。而目前国务院的做法几乎还是延续空白授权。”符启林说。

　　施正文也认为《立法法》是对空白授权和转授权的禁止，意味着税收立法权实际上已收归全国人大及其常委会，目前国务院制定税法的做法存在法律依据上不足的问题，税收立法权收回人大具有必要性和紧迫性。

　　“目前是税收立法权收回的一个很好时机，在征税问题上，由全国人大来立法，实行民主的方式，不管是学者还是企业的意见，也无论穷人抑或富人的利益，都可以统筹考虑。”符启林认为，税收立法必须法律化和固定化，才能保证其合法性和合理性。

　　“全国人大制定税法，就是纳税人在行使发言权，当然人大代表是否具备这个能力和专业度，是另外一个问题。我们要做的是完善税收立法的程序，使纳税人的代表和社会公众能充分参与，比如召开座谈会、听证会。”施正文说，还要增强立法程序的公开度，广泛征求意见，“比如草案的起草过程要公布，我们现在公布的是已经审议后的草案；征求意见后要对社会公众有回应，对意见作出梳理，让公众知道提了哪些意见，多少人提的，要有问有答，这样参与表达权才有彻底的落实。”

　　《瞭望东方周刊》记者张海林，特约撰稿何琴、何盼娅丨北京报道

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