“单独二孩”方案如何出台

　　“单独二孩”对于近中期的人口老龄化有微弱的下调作用，但是对远期人口老龄化有显著的下调作用

　　“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，宣布了中国人口与生育政策的新一轮重大调整。

　　这次调整被舆论简称为“单独二孩”政策。在本刊2011年4月发表的封面报道《“二胎政策”探索信号渐明》中曾提及，该政策将作为整体二孩政策放开的“第一步”，并在三四个省份先行试点。

　　事隔两年，此番“单独二孩”政策避开了试点思路，选择了直接全面放开的方式。这一政策调整经过了怎样的筹划？政策启动后对中国的人口和社会发展会有怎样的影响？

　　即使普遍可以生育二孩，人们也并非一定要生

　　在中国人民大学社会与人口学院院长翟振武看来，此前，“双独二孩”政策已经释放了一部分人群的生育需求，“单独二孩”再释放一部分，将来整体的“二孩政策”若有调整将实现平缓过渡，震荡较小。

　　二胎政策此前多年在部分地区探索的结果，可以看做“单独二孩”政策调整的事实依据。上世纪80年代末，就在全国对“二孩”政策收紧之时，一些很少为人关注的地区包括甘肃酒泉、河北承德、山西翼城、湖北恩施等，继续着“放开生育二孩”。

　　这些地区都曾被当时的国家计生委确立为“二孩”政策试点地区。

　　1985年，在国家计生委专家咨询组成员梁中堂向国家计生委申请后，山西翼城成为特批的第一个试点。紧随其后，又有20多处地方效仿翼城。然而，随着1987年中央政策收紧，绝大部分地区的“二孩”试点均被取消，坚持下来的几个试点，则在“不支持也不反对”的态度中得以保存。

　　20多年过去，二孩试点情况如何鲜有公开报道。2005年中国人民大学人口与发展研究中心组织了一次专门针对“二孩”试点地区的调研。

　　调研的四个地区是维持了20多年“二孩”政策的酒泉、承德、翼城、恩施，覆盖人口约840万。这些地区均位于我国中西部，属于经济不发达地区，其中一部分属于贫困地区。调研结果显示，多年来，这些地区人口保持低增长，出生率或生育率都低于或接近与它们条件相似但执行“一孩半”政策的地区。

　　酒泉的情况是，20年来，出生率和自然增长率均低于全国、全省水平。2000年妇女总和生育率为1.4，低于全省的1.7，同时酒泉的人口年龄结构变化比较平缓，2005年60岁以上老年人口比例为5.17%，基本实现了试点的预期效果，即控制人口，保持合理的人口结构。

　　2009年，本刊记者深入湖北省长阳县，针对该县自2000年以来城镇人口二孩政策放开展开调查，结果发现，自2000年该政策执行后，并没出现生育高峰。长阳县计生局提供的生育数据显示，从2001年到2004年，人口自然增长率控制在0.7‰内，人口出生率控制在8‰以内，依然低于同期全国、全省的水平。

　　没有出现“抢生、超生”的最直接原因，是城镇人口中有“多子多福”观念的人群老去，错过了最佳生育期，而年轻人有新观念，不愿把精力、财力全部放在孩子身上。

　　中国人民大学人口与发展研究中心的调研报告给出如下分析：即使普遍可以生育二孩，人们也并非一定要生二孩。主要原因是考虑孩子教育、经济负担和政府导向。生育政策的约束作用已不是主导人们生育行为的首要因素。

　　试点取消的顾虑

　　在此番全国推行“单独二孩”政策之前，其实不少省份都在申请成为“单独二孩”试点地区。2010年9月，中国人口问题专家何亚福在接受采访时透露，从2011年起，我国将以黑龙江、吉林、辽宁、江苏和浙江为试点，允许夫妻双方只要有一人是独生子女，就可以生第二个孩子。

　　广东可谓是全国最早申请“单独二孩”政策的省份。2011年3月13日，时任广东省政府副秘书长、省人口计生委主任张枫表示，广东正积极向国家争取试点允许“单独”生二孩。同年8月，广州市人口计生局负责人透露，广州计划在广东省成为国家试点省份后，基于城市的承载力及城市户籍人口数量等因素，申请成为省的试点城市。

　　而事隔两个月，南方日报刊登了《广东人口计生委称计生政策5年内不会重大调整》的新闻，并刊登了时任国家计生委主任李斌对放开二孩政策的回应：“人口再生产不能一放了之。”

　　2012年8月，广东省计生委一名工作人员对当地媒体透露，广东确实尚未正式收到批复。各省都有提交申请，广东比较积极。广东作为人口大省，被批准为试点的几率不是很高。

　　试点申请被否定的背后，依然伴随着担忧。超生，可以说是决策者最大的顾虑。“如果放开‘双独’(父母双方均为独生子女的可以生二孩)，可能很多人‘单独’都放了；放开‘单独’，很多人可能把二孩都生了。如果放开‘二孩’，可能都不止二孩了。在政策制定的时候，决策者会把政策制定得紧一点，加上一点超生，正好达到目标。”中国人口学会副会长彭希哲分析说。

　　这种顾虑直接体现在二孩试点地区的评价上。20年来，很多人去考察过二孩试点地区，包括中国人口学会和原国家计生委，一位前国家计生委官员曾对媒体这样评价：“所有实行试点的地方，都可说是成功的。”尽管如此，最后总结都是一句话：效果很好，但不宜推广。

　　顾虑重重之下，人口政策的调整不得不面对这样的境地：放开二孩，从长期来看，确可以改善人口结构，缓解老龄化带来的冲击，但不得不长时间承受一个庞大的人口体量；而坚持现有政策，任由出生率下降，将不得不眼睁睁地看着中国快速驶入老龄化。

　　政策调整将使中国2030年增加2200万劳动年龄人口

　　人口数量与人口结构之间内在相克的关系，让人口政策的调整陷入两难境地。选择必然要面对，而最终结果是，国家并未试点“单独二孩”，而是在调研后直接在全国范围内推行。目前，浙江、天津等地均表示将积极落实，尽快在2014年施行。

　　呼吁已久的“单独二孩”政策正式推出，将对整个社会引发哪些效应？人们首先关注的是生育率。“我国总和生育率将有一个相对显著的回升，虽然今后几年回升可能比较快，最高点可能超过1.8，但累计效应释放后，生育率会波动在1.6~1.7左右。”翟振武如此评估。

　　“中国的总和生育率曾经高达7左右，人口增长率高达2.5%。上世纪90年代初，总和生育率下降到2.1以下，并随人们生育观念的转变继续下降，目前已降至1.5~1.6。国家人口发展战略的研究曾经提出，未来一段时间总和生育率保持在1.8左右为宜，过高或过低都不利于经济社会长期健康发展。”

　　“启动实施单独两孩政策有利于改善日益突出的人口结构问题，对当前人口发展利大于弊。政策调整将使中国2030年增加2200万劳动年龄人口。”南开大学人口与发展研究所教授原新分析认为。

　　目前调整生育政策，虽然只会影响2074年以后的老年人口总量，但是会影响到人口老龄化水平—2030年将使老龄化水平从24.1%降到23.8%，2050年从34.1%降到32.8%，2100年从39.6%降到34.3%。“单独二孩”对于近中期的人口老龄化有微弱的下调作用，但是对远期人口老龄化有显著的下调作用。

　　今后15年，我国劳动力规模快速下降，而生育政策调整将使新增人口一定程度上补充了劳动年龄人口规模，2030年15~59岁劳动年龄人口数量从8.75亿增加到8.77亿，2050年从7.00亿增加到7.26亿。

　　值得注意的是，我国出生人口性别比持续偏高已经30余年，近4年虽有所下降，但程度有限，仍严重偏离正常范围，目前已多生出2200万至3400万男孩。“单独二孩”政策实施后，出生人口性别一定会相应下降，但未必能恢复正常。

　　《瞭望东方周刊》记者李静丨北京报道

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