“精英小组”美国“国安会”如何运作

　　“中国‘国安委’成立以后，首要任务不应是马上制订中国的国家安全战略，而是如何寻找到自己的定位，如何在国家领导人和各部委之间摆正自己的位置，并最终能顺畅地开展工作”

　　刚刚结束的十八届三中全会，最引人瞩目的改革举措之一，是成立中国国家安全委员会（简称“国安委”），其角色定位、职能范围、组织架构等细节问题均是各界关注的焦点。在国际视野内，一个值得对照和借鉴的类似机构，是成立于1947年的美国国家安全委员会（中文一般简称“国安会”，英文简称NSC，National Security Council）。

　　复旦大学美国研究中心副教授张家栋告诉《瞭望东方周刊》，美国“国安会”是一个“精英型决策分析和对策建议小组”，主要特点是决策效率高、保密性强。

　　比如在美国击毙“基地”组织创始人本·拉丹的案例中，美国“国安会”就发挥了重大作用---这不仅是个军事行动，更涉及美国与巴基斯坦及整个伊斯兰世界的外交关系，需要从军事、外交、公共舆论等各方面进行综合评估。最终，在“国安会”的协调研究之下，奥巴马总统决定对其实施斩首行动，并在“国安会”的“白宫局势研究室”观看了行动的全过程。

　　“60多年来，美国‘国安会’一直在不断完善其整合资源、协调决策的机制，但它并不是一个完美的体制设计，仍然需要根据时代的发展和实践经验的积累作出新的调整。”复旦大学国际问题研究院副院长沈丁立说。

　　他认为，要使即将成立的中国“国安委”真正成为“整合资源和智慧的体制设计”，需要进一步理顺各部门之间的职责关系，并逐步形成一套切实可行的决策程序，使中国政府能在面对突发危机时作出迅速而有效的反应。

　　“总统国家安全事务助理”举足轻重

　　“全世界的自由人民期待我们支持他们维护自由，如果我们对于这个领导作用迟疑不决，不但可能危及世界和平，而且一定会危及我国自己的繁荣昌盛。”这是美国前总统杜鲁门在1947年向美国国会发表的著名《国情咨文》的结语。

　　二战后国际利益的拓展及“冷战”的启幕，对美国原有的国家安全体系提出了新要求，加之当时涉及国家安全的多个部门常有分歧和矛盾，为杜绝“政出多门”，1947年7月26日，美国国会通过了《国家安全法案》，美国国家安全委员会由此成立。

　　根据该法案，新成立的“国安会”主要有两项职能。一是就国家安全和外交政策等问题向总统提供决策建议，直属总统办公室，是国家安全事务方面的最高决策咨询机构；二是协调包括国务院、国防部和国家情报局等政府重要部门的工作。

　　艾森豪威尔担任总统期间，又设立了“总统国家安全事务助理”一职，由总统直接任命，无需国会批准，用以主持“国安会”的日常工作。此后，这一职位在“国安会”，尤其是对外政策决策中的作用被强化，比如中国人比较熟悉的尼克松时代的基辛格、卡特时代的布热津斯基和小布什时代的赖斯。

　　复旦大学国际政治系讲师沈逸告诉本刊记者，在美国安全问题的最高决策体系中，总统国家安全事务助理扮演着“特殊角色”---“尽管这个人只是总统的私人顾问，没有法律上的地位，却恰恰为他留下了很大的发挥空间，其实际权限要视其个性特点和总统对其信任程度而定，在外交事务中他（她）和国务卿往往是一个‘跷跷板’的关系。”

　　比如基辛格当年秘密访华时的身份就是总统国家安全事务助理，而很少有人知道当时的国务卿罗杰斯。

　　“国安会”主席由总统担任，其他法定成员包括：副总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席、国家情报局局长、财政部长和总统国家安全事务助理。应邀参加“国安会”会议的政要还包括：总统办公厅主任、总统经济政策顾问、总统法律顾问和美国驻联合国代表。根据会议议题，司法部长和国土安全部长等政府高官也会临时性地参加会议并汇报相关情况。

　　从这个阵容中可以看出，“国安会”基本云集了美国军事、外交、情报、财经等核心部门的最高主管。

　　如今的“国安会”，根据2004年《美国国家安全委员会机构总统指令》，采取分级会议的形式进行讨论和决策，分级按照重要性由高到低依次为：由总统亲自主持的最高级国家安全会议、由国家安全事务助理主持的部长级国安会议以及由国家安全事务助理主持的副部长级会议。

　　正常情况下，国安会议就各方提交的议题进行讨论，给出咨询意见，并听取由国家情报局局长汇总的情报汇报。一旦危机发生，则可根据事态严重性再成立“危机决策特别小组”，在总统直接领导下对局势作出最迅速的反应，其规模更小，保密性更高。

　　“国安会”还设置了地区性和职能性两种协调委员会，分别针对世界各地区和某社会领域，制定专门的国家安全政策。目前，地区性协调委员会共有6个，分别为：欧洲和欧亚大陆、西半球、东亚、南亚、近东北非及非洲。职能性协调委员会共有11个，主要包括人权和国际行动、国际开发和人道主义援助、国际环境、国际金融、反恐与应急准备、情报与反间谍等。协调委员会一般由国务卿、国家安全事务助理或指定的副部长级官员主持。

　　此外，“国安会”还配有一个庞大的后勤和文秘团队，由秘书长总领新闻、法律和通信等专门办公室，即时与国会、传媒、学界、民众和各国外交机构进行互动，其职能已经大大超出一个常规的总统顾问班子。

　　需要补充的是，“国安会”还只是美国国家安全体系最顶端的一环，中央情报局、国家情报局和国家安全局等机构都负有各自的安全职责。

　　主要职能是“对外”还是“内外兼修”

　　对于即将成立的中国“国安委”，最大的看点之一，是其主要职能将是对外---应对外部安全威胁，还是对内---维护国内稳定。

　　接受本刊专访的几位专家指出，由于具体国情不同，对于美国“国安会”来说，其主要职责毫无疑问是“对外”。

　　“美国‘国安会’的设立是为了应对二战后扩大的美国国家利益和外部威胁，整合涉及国家安全的部门资源和决策智慧。由于在当时能对美国国家政权和现行体制构成威胁的挑战很少来自于国内，因此‘国安会’的工作重心主要针对外部安全威胁。”沈丁立说。

　　张家栋则分析说，总体来看，美国“国安会”的工作重心是对外而非对内，但“9·11”事件以后，对内也是其工作的一部分，“目前美国国家情报主任也是国安会成员之一，这一职位也负责国内安保情报的收集与整理工作。”

　　“‘国安会’的议题也非一成不变。在成立早期，主要讨论军事和外交问题。但现在除了军事、外交等‘硬安全’议题以外，恐怖主义、跨国有组织犯罪、网络安全、经济安全等，也都在其讨论范围内。事实上，所有上升到国家层面、需要总统做出决策的议题，现在都可能放在国安会的桌子上。”张家栋说。

　　中国“国安委”的首要任务应是“寻找到自己的定位”

　　据张家栋介绍，中国目前已经存在类似“国安会”的机构---“中央国家安全工作领导小组”（即“中央外事工作领导小组”），由国家主席、副主席担任正、副组长，成员一般包括负责涉外事务的国务院副总理或国务委员，外交部、国防部、公安部、国家安全部、商务部、港澳办、侨办、新闻办的负责人，以及中宣部、中联部部长、总参谋部的高级将领等。

　　“这次中央决定成立‘国安委’，一方面是与国际接轨，为领导小组正名。因为世界大国都有类似机构和‘国家安全事务助理’、‘国家安全事务秘书’等职位，中国尚没有与之对应的机构和职位，不便于国家间就安全事务进行交流、沟通与合作。另一方面，是将领导小组机制进一步实体化，赋予其具体的咨询、建议和协调功能，而非仅仅是一个议事与协商平台，这将有利于提高安全和外交部门之间的沟通效率。”张家栋说。

　　在他看来，在美国，国务卿和总统国家安全事务助理之间经常会争夺管辖权，在重大外交议题上有时会有不同声音，让外部世界看到决策层的分歧与矛盾，这是特别值得中国注意的教训。

　　“中国在成立‘国安委’期间，要注意理顺其与现有国防、外交部门之间的关系，不能因为成立了新机构，而弱化了既有机构，影响既有机构的工作积极性和主动性。”张家栋说。

　　此外，“国安委”的结构形态也应仔细斟酌---“等级制”结构有利于其自身运行，但容易使其成为一个新的官僚机构，甚至凌驾于其他部委之上，形成一个“决策山”，沟通与协调功能将会被弱化；而“向心式”结构有利于顾问与咨询，但是容易增加国家领导人的工作负担，会降低决策效率。

　　“中国‘国安委’成立以后，首要任务不应是马上制订中国的国家安全战略，而是如何寻找到自己的定位，如何在国家领导人和各部委之间摆正自己的位置，并最终能顺畅地开展工作。”张家栋建议。

　　沈逸则认为，对于一个大国来说，必须有一套国家安全协调机制和一个明确的国家安全战略，中国也不例外。但国家安全的界限必须有严格而审慎的界定，尤其要对“维护社会稳定”和“应对来自国内的国家安全威胁”二者作出明确界分。

　　“从长期来看，国安委的职能固然应该做到‘内外兼修’，但应对外部安全威胁应该逐步成为其工作重点。”他说。

　　《瞭望东方周刊》记者戴闻名、特约撰稿沈大伟 | 上海报道