东莞：市镇权力新格局

　　东莞扩权强镇的试点进行了将近三个月，市镇权力的分配与博弈仍在进行，未来的权利行使格局将深深影响东莞的发展之路

　　文｜本刊记者 刘建华 东莞报道

　　2010年的东莞市“两会”上，扩权强镇成为关注的焦点之一。

　　这个拥有32个镇街的地级市，在2009年的GDP增长“保十”失败后，曾一度倍受质疑。2010年1月2日，东莞市政府高调宣布在石龙和塘厦两镇实施扩权强镇，27个部门将下放248项行政管理事项，随后权力下放与博弈开始渐渐深入。

　　一直在“扩权”

　　东莞市的政府架构相当独特，与其他地级市不同，东莞是直接由地级市直辖区内的32个街镇，没有区，也不设县。2009年，东莞32个镇街的GDP排名中，虎门、长安以243.76亿元和208.3亿元位居前两位。位于排名末尾的几个镇，其一年的GDP也接近20亿元。繁荣的镇街经济，向来被认为是东莞的经济活力所在。东莞的户籍人口170万左右，但其常住人口达到700万。东莞一些发达镇的情况也是如此。以虎门镇为例，其户籍人口在11万左右，但常住人口却达到65万。

　　不管是从经济规模还是人口规模上看，这些镇都是很多市级城市难于达到的水平，更别说县镇了。东莞实行镇的建制显然有些“小牛拉大车”了。

　　东莞的镇级机构，事实上一直在“扩权”。为解决镇级政府级别低、权利少、责任多的问题，东莞曾将镇委书记、镇长普遍高配到副处级以上，并调高市镇财税分成比例，将投资500万元以下的工程交由镇街组织招投标等措施，以支持各镇发展。2002年左右，各镇的税务所、财政所等市局外派机构都升格为局，完成了最初的“扩权”，随着各镇的经济实力加强，东莞市政府向各镇提出了要求，地方的公共设施、居民的医疗、教育等公共服务也由镇里来负责，但如望牛墩等经济不发达的镇，显然不同意承担这些需要大笔财政投入的责任，于是出现了后来的“转移支付”，由东莞市财政对部分镇财政的不足进行补充。经济实力强的长平、虎门等镇没有理由地额外承担了这些原本是东莞市政府的责任。

　　然而，由镇来承担需要大量财政投入的众多公共服务责任，是建立在各镇经济形势大好的前提下，这明显存在着一定的后遗症。

　　过去的三十年，东莞的经济基本上是依靠加工出口等外向型经济，外来企业，台湾、香港的大老板要来东莞投资，只需要在东莞借一块地方，建一个厂房，供其生产加工产品而已，然后出口外销创造利润。建厂房所用的土地并不需要真正意义上的审批和规划，外来企业通过各镇政府的协调作用，向村租用一块地，建起的这些厂房也是临时建筑物，不需经过审批，也没有房产证，严格意义上来说还是违规建筑。

　　“这实际是就打了国家土地法的擦边球”，中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江教授说，村民把土地出租之后有了合理的收益，政府有了一定的税收，达到三赢的目的，谁也不会去追究这是否是合法。也正是因为有大量的台港企业来莞设置工厂，产品大量出口，令东莞在过去的多年以来一直保持着较高的GDP增长率。

　　2008年底世界金融危机一爆发，整个金融体系都受到挑战，即使之前经济发展很好的镇此时也觉得公共服务成为了一种负担。

　　当镇级政府提出责任回归市政府时，东莞市政府正式考虑让“扩权强镇”以红头文件向社会公布，以此使镇级政府担当起相应的责任。即使早几年就有“扩权”的行为，但却“名不正言不顺”。

　　“广东省体制改革和东莞的扩权强镇没有必然的联系，真正促使扩权强镇的实施是因为金融危机”，受访的一位专家如是对记者说。

　　权利下放后的考核

　　“根据不完全统计，政府代建工程招投标前，要经过28个环节，要盖几十个公章，这还仅仅是政府代建工程，如果是非政府代建的，报批的手续就更繁杂了。”东莞市委书记刘志庚表示，尽管在规划、国土、建设和环保等部门开辟了“绿色通道”，部分项目实行“并联审批”，大大简化了审批流程，但起到的效果并不理想。

　　审批程序繁琐，被认为是在东莞市直管镇的行政架构下的必然结果。镇级政府缺乏行政审批权、执法权等导致投资工程的进展缓慢。“2009年7月14日，广东省省委书记汪洋作了批示，要求东莞在第三季度拿出扩权强镇的具体方案，第四季度争取在珠三角实施。”刘志庚说，根据汪洋的批示精神，东莞决定将事权、人权以及财权进行“权力下放”，石龙、塘厦将具备县级管理功能。

　　“权力大了，责任也大了”新任城市管理综合执法局局长黄可慰说，该局涉及放权84项，被认为是放权力度最大的一个机构。除了查处违法建筑事项外，基本将职能范围内的全部行政处罚事项下放到了两试点镇分局。行政处罚事项包括市容环境卫生管理，城市绿化管理，市政管理，工商、卫生、质量技术监督、经贸行政管理，工商行政管理，环境保护，医疗机构管理7大方面，共计84个小项。

　　权限下放采取委托授权、全权下放形式，立案、查处、证据保存、听证、处罚权，均由石龙、塘厦分局负责。权力下放后，按权责统一的原则，试点镇要承担相应的责任，凡分局在办案过程中发生行政复议、行政诉讼，案件应诉工作由市局和试点镇共同负责，责任费用由试点镇政府承担。

　　为体现最大程度的放权，正副局长由以前的市局任免，报镇领导征求意见，现改成由试点镇任免，报市局征求意见。给予了镇一级最自由的人事权。市一级的局将组成督查考核组，每半年进行一次综合督查，重点检查试点镇分局委托授权事项落实情况、职责履行情况和公共权力运行情况。同时强化对试点镇分局的工作考核，将“扩权强镇”建设情况、委托授权事项执行情况等列入考核范围，考核结果与年度考核、提拔任用相挂钩。

　　权力的博弈

　　“人权、事权基本上都已经下放了，我们其实最想要的，是关于土地和规划权限的下放，但这次扩权强镇中没有。” 石龙镇委书记冼周恩说。

　　冼周恩认为，镇与镇之间的道路、公共设施以及镇界一百米之间的建设规划还是应该由市里面来统筹，不能各自为政。另外，比如说哪一个镇建了一个戏剧院，而各镇如果都依葫芦画瓢，花费了大量的人力财力，但实际上每个戏剧院的都没能充分地发挥它的实际作用，这就等于是浪费资源。还有如垃圾处理厂，废水处理厂等这些公共设施都应该由市政府来做。这些都有可能随着未来的发展而改变，因此必须由市政府站在全市的高度来统一规划，这样才是更科学的。但镇内的发展规划，旧城改造的规划，建设用地的土地，它的使有权、规划权的审批，镇政府更适合做这部分工作。

　　除此之外，户口证的发放权也是镇希望能拥有的权力之一。冼周恩认为，人在这个镇里面生活，占用的是镇里的公共资源，读书、就业、生老病死都是在镇里，市里面都没有管，也不会清楚下面的具体情况。还有房产证的发放也是一样。只要由市里制定统一的发证标准，把这个审批过程下放到镇里，这将有益于提高政府的行政效率。

　　“土地使用权，规划权和户口的支配权，这才是真正影响一个地区发展的关键因素。但目前都没有下放。”冼周恩说。

　　东莞市委常委、副市长江凌称“扩权强镇实行的原则是‘有所为，有所不为’。土地、规划权，不会下放，但不下放并不等于就不去解决由此带来的问题。”他的理解是，很多镇并不是非得要土地、规划等这些权限，而是想要更好地解决提高效率的问题。此外，土地权限是属于省里的，并非东莞完全能操控的，但土地使用权不下放，也可很好地解决问题。

　　东莞市副市长李小梅认为东莞在扩权强镇中，既要强化市级层面的操控和统筹能力，又要做到放活、提升镇街政府效率的目的，最终使政府的服务，处于高效运作中。

　　“扩权被‘缩水’了”，有人这样认为。最早的方案是下放309项权力，后来又追加67项，合计是376项，最后被确定下放248项事权。

　　“其实，市政府要下放什么权力，镇政府需要什么权力，或许他们自己都还没有考虑清楚，这次扩权强镇搞得太仓促了，没有经过严密的论证，在实施的过程中必定会遇到很多困难”，一位不愿意透露姓名的学者说。从东莞市政府宣布“扩权强镇”至今已近百日，下放248项权力给镇里，除了两试点镇的领导清楚之外，外界并不清楚，按常理来说，这样一项重大的体制改革，东莞当地媒体应有详细的报道，但即使在东莞的两会上也仅有只言片语，并没有对此事进行讨论。很显然，东莞市政府对扩权强镇感到很迷茫。到目前为止，连执政者自己都不清楚这些被下放的权力是否应该向社会公布，他们也担心公布之后备受质疑，引起争论。受访官员大多是“犹抱琵琶半遮面”。

　　另一方面，扩权强镇如果试点成功，直管镇如果提升为县，县的一把手的任免权归省里管，东莞市对所辖的32个镇街的管理权显然会大幅缩水，这也是市镇权力分配博弈的难点所在。该学者担忧，东莞的扩权强镇体制改革如果没有前瞻性和进行可行性分析、论证，必将会在今后的实施过程中会遇到很多困难，甚至最终导致如“2008年当时所鼓吹的每人发1000元红包”一样，结果是雷声大雨点小而最终收场。