我国现阶段行政复议过程研究：以卫生领域为例

　　国家行政机关以国家强制力为后盾，依据相关法律对社会事务进行管理，才保持了我们现代社会的生活秩序。进入20世纪以来，国家对社会生活的干预不断深入，随着行政权的不断膨胀以及社会公共事务的复杂性，导致行政纠纷案件不断涌现，尤其在卫生领域。行政争议不可能自生自灭、化解于无形。然而，由于社会事务的日益复杂多变，传统的法院诉讼途径已不能满足解决现代行政救济的需要。经验证明，只要行政机关的裁决不排除司法的审查，既能够保障裁决的效率又能保障裁决的公正性。行政复议就是这样一种裁决行政争议的活动，在行政法学上一般称这种由行政机关作为行政法律关系的第三方运用国家行政职权，依据法律、法规或规范性文件解决行政争议的活动为行政司法。我国的行政复议制度是行政救济的重要制度。本文正是着眼于发生在卫生领域的行政复议案例，探究我国行政复议制度的运行过程和机制。

　　我国统一的行政复议制度建立于20年前。随后，从1991年1月行政复议条例实施到1999年10月行政复议法施行、再到2007年8月行政复议法实施条例的实施，行政复议制度不断细化和完善。

　　刚刚召开地党的十八届三中全会指出，要改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为，将行政复议这一密切关系到百姓利益维护的热点问题推向了前台。

　　我国的社会主义市场经济自从改革开放以来就得到迅猛的发展。在这个不断与时俱进的大阔步发展的过程中，随着改革进入攻坚期，社会矛盾、特别是行政争议急剧增加，我们的行政机关的行政行为也会对人民的权益形成侵害，或者人民不适应或不了解法律政策的变化而误解国家行政机关的行政行为侵害了自己的权益。随着人民的权利意识的复苏，如何利用行政复议和行政应诉的方式妥善解决行政争议保持政府的公信力，就成为一个值得我们深入思考的课题。

　　行政复议及行政诉讼的概念界定

　　行政复议。行政复议是监督行政的一种重要形式，是上级行政机关对下级行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是行政机关系统内部位移法行政而进行自我约束的重要机制。

　　行政复议的定义。行政复议是指象征相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并做出行政复议决定的一种法律制度。

　　行政复议的程序。行政复议的程序一般包括五个步骤：

　　行政复议申请。行政复议采取依申请原则；行政复议申请要在行政相对人知道相应具体行政行为之日起的法定期限内进行。

　　行政复议受理。行政复议机关对符合法定条件的申请，必须在接到行政复议申请之日起的法定期限内予以受理。

　　行政复议审理。行政复议原则上一般采取书面审查的方法。

　　行政复议决定。

　　行政复议的执行

　　行政复议范围。行政复议范围有时也称行政复议受案范围。《行政复议法》规定了可申请复议的行政行为和不可以申请复议的范围。

　　根据我国行政复议法第二条和第九条的规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就可以提出行政复议申请。行政复议法第六条以列举的方式明确了行政复议范围。从中可以看出，行政复议是针对具体行政行为而言。具体行政行为，是相对于抽象行政行为而言的，是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。

　　行政复议不予受理的案件是指对于某些特殊行政行为，即使行政相对人申请行政复议，基于法律的规定，行政复议机关对此不予受理。这类行为主要包括三类：

　　行政法规和规章。即行政主体的抽象行政行为，包括行政主体制定和发布的行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令。行政相对人对抽象行政行为中的行政法规、规章不服的，不能申请行政复议。

　　内部行政行为。行政主体对其所属国家公务员作出的行政处分或者其他人事处理决定，属于内部行政行为，被处分或被处理的人不服，不能申请行政复议。

　　居间行为。行政主体对公民、法人或者其他组织之间的民事纠纷作出的调解、仲裁等行为，对双方当事人的约束力取决于当事人的自愿接受，如当事人不服，可以向人民法院提起行政诉讼或者向仲裁机关申请仲裁，但不能申请行政复议。

　　行政诉讼的定义

　　行政诉讼是公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院依法对该行政行为进行审查并做出裁决的活动。

　　我国现阶段行政复议发展现状综述

　　专设了审议机构--行政复议委员会

　　在现实生活中，行政争议的化解呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局，行政复议并没有得到百姓足够的青睐。“百姓不愿意首选行政复议的根源在于对行政复议公正性的怀疑，认为行政机关自我审查总有‘官官相护’的嫌疑。”北京大学法学院教授、连任北京市政府三届行政复议委员会非常任委员姜明安说。

　　基层行政复议队伍素质参差不齐，更缺少专职的复议工作人员，笔者在2008年国务院法制办发布的通知中看到，“我国有行政复议权的机关1.8万个，但是地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人；区县级政府专职行政复议人员平均只有0.2人，却要办理案件总量的50%，行政复议力量严重不足。”

　　如何突破行政复议困局？行政复议委员会进入了实务界和理论界的视野。

　　2008年9月16日，国务院法制办通知，明确北京、黑龙江、江苏、山东等8个省市开展行政复议委员会试点。5年来，除通知要求的8个省市外，很多地方也都自行开展了行政复议委员会的试点工作。

　　行政复议委员会的发展状况如何呢？[3]以北京市为例，自2008年至今，北京市政府行政复议委员会共召开了52次案审会，审理了131件行政复议案件。截至2012年底，北京市的15个区县也都先后开展了行政复议委员会试点，并且创新工作方式方法。如石景山区尝试了公开审理案件模式，即由申请人自由选择一名非常任委员，同区政府行政复议委员会指定的一名非常任委员以及两名案件承办人一起组成案件审理小组，共同开庭审理案件。审理程序中不仅设置了当事人陈述、举证质证、辩论等环节，还引入了调解机制促使双方当事人和解。参加案件审理的专家委员还对案件进行了现场点评，以案说法。

　　行政复议委员会的现实功效如何呢？事实证明，北京市政府法制办的这条政府主导、专业保障和社会参与的行政复议道路给行政复议带来了新的发展契机，北京市收到行政复议申请的数量由2008年的2001件，一直上升到2011年的2802件。“更可喜的是，2012年，全市受理行政复议数量为2753件，首次超过同期行政应诉一审案件数量2680件。”北京市政府法制办行政复议应诉调解指导处处长王华说。

　　我国卫生领域行政复议及行政诉讼案件现状

　　近年来，卫生计生行政复议和行政诉讼案件剧增，复议案件数从2000年到2005年六年间的每年20件左右上升到2012年的82件，行政诉讼案件数从2000年到2005年六年间共2件上升到2012年的11件，主要涉及政府信息公开、行政不作为和行政许可等。

　　据介绍，卫生计生行政复议和行政诉讼案件中，职业举报人和缠诉累诉人员申请的案件大幅增加，许多案件背后都隐含着相应的经济或其他利益，政府信息公开类案件大幅增长，国家赔偿类案件逐步增加。2012年，行政复议对违法或不当行政行为的综合纠错率达25%以上。[4]

　　国家卫生和计划生育委员会的应对办法

　　国家卫生和计划生育委员会于2013年11月26日印发通知，对行政复议与行政应诉管理办法作出规定，包括改进行政复议审理方式，完善复议案件的审理程序，以及增加行政复议的指导和监督职能等。

　　《国家卫生计生委行政复议与行政应诉管理办法》（以下简称《办法》）分5章，共33条，分别是：总则、行政复议、行政应诉、指导和监督、附则。

　　改进了行政复议审理方式。与原《卫生部行政复议与行政应诉管理办法》相比，新制订的管理办法进一步明确了国家卫生计生委各司局职责，并改进了行政复议审理方式。《办法》指出，行政复议原则上采取书面审查的办法。对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议办公室认为必要时，可以采取实地调查、听证等其他方式审理。并且对于重大、复杂的行政复议案件应当提交委主任会议讨论决定。

　　同时，完善了中止、终止及撤回申请等程序，并在原有的维持、撤销、变更、确认违法等行政复议决定类型基础上，增加了驳回申请的行政复议决定类型。

　　增加了行政复议的指导和监督职能。管理办法还增加了行政复议的指导和监督职能，要求加强对省级卫生计生部门履行行政复议职责的监督，特别是监督其行政复议不予受理行为。《办法》明确，拒绝履行复议决定或逾期不提供有关材料、证据和答辩状的，国家卫生计生委可以直接或者责成有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予批评，直至行政处分。

　　扩大了行政复议对象的范围。《办法》明确，公民、法人或者其他组织认为卫生计生行政部门的具体行政行为所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向国家卫生计生委提出对该规范性文件的审查申请。

　　明确了受理的时间期限。《办法》规定，行政复议办公室应当在受理行政复议申请之日起7日内将复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件之日起10日内向行政复议办公室提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。

　　积极发挥行政复议办公室的作用。《办法》要求，省、自治区、直辖市卫生计生行政部门无正当理由不予受理公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请的，行政复议办公室应当依法提出处理意见，经委领导批准后，督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理。

　　《办法》规定，被申请人不履行或无正当理由拖延履行行政复议决定的，由行政复议办公室提出处理意见，经委领导批准后，责令被申请人限期履行。被申请人应当及时将履行情况报送国家卫生计生委。

　　结论与展望

　　我国现代化建设事业尤其是市场经济的发展和政治体制、管理体制的发展，正处于不断改革与深化的过程，行政纠纷难免出现，作为国家行政机关不能回避它的存在，应主动根据现实情况积极出台应对管理办法，并切实加以贯彻落实执行。

　　我国的行政复议是行政救济的重要制度，坚持行政复议委员会的准司法性也是行政复议制度改革的重要方向。行政复议是法律赋予行政机关解决行政争议的一项特殊职权，从某种角度来说，行政复议就是行政权的制衡、监督机制之一。当行政机关行使复议权时也应当受到制衡。因此，通过行政复议委员会和行政机关形成制衡关系，相互牵制、互为监督，预防和控制行政复议权力的滥用，从而有效防止权力过于集中所造成的弊端，也可以使得行政复议公信力得到全面具体的体现和保障。

　　（作者单位：西藏大学经济与管理学院）

　　徐士杰 韩自闯