地方债自发自还，规模仍有限额，故难满足地方政府需求，各种地方平台融资仍会是地方债务的主流方式。
财政部近日宣布，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等十省市试点地方政府债券自发自还。2009年以来由财政部代理地方政府发债，2011年又试点地方政府自行发债，但均由中央财政统一安排偿还。
此次试点属于第三步，给予地方政府更大的自主权，由它们自行组织还本付息，中央政府财政的隐性担保从表面上看已经完全退出。今后不同省市地方债的信用评级会分出高下，发行利率、市场走势也会分化。
此次试点的年度发债规模限额仍须国务院批准。下一步改革或许会将计划性限额改成债务余额与财政收入、GDP之间的比例控制。由于地方政府在本届人大没有受到真正的预算约束，要令地方债发行规模完全放开、彻底自主，须等待遥远未来的第五步改革了。
历史上看，中央代发地方债因为隐含中央政府的信用，利率一直很低，与国债相差很小。地方政府自行发债后，沪、浙、粤、深首批地方债招标利率甚至低于同期限国债水平。这固然有四地经济发达、财政实力强的原因，更因为地方政府掌握太多经济资源，承销商需要主动示好。此次试点，地方债须为五至十年记账式固息债。与凭证式不同，记账债主要买家是机构。可以预见，在首批试点债券中，仍然可能出现一些品种招标利率偏低、与同期限国债利率非常接近的情况。
从发债规模限额来看，这次十省市总限额为1500亿元，数额不大。2009年代发地方债规模是2000亿元，2014年地方债规模增至4000亿元，包括本次试点的1500亿元。这对于地方政府庞大的资金需求来说，可谓是杯水车薪。要知道，截至2013年6月末地方政府负有偿还和担保责任的债务规模达到17.9万亿元，4000亿元占比仅有2.23%，付息都不够。
虽说本次地方债改革迈出了重要的一步，方向正确，前景光明，但短期影响很有限，对债券市场、股票市场尤其如此。债券供应不会突然暴增，利率不会突然大涨，投资者对地方债务危机、信用违约、经济景气下滑的担忧也不会有明显的缓解。由于规模尚小，地方债既无法消除地方政府债务危机，也不能明显降低地方政府融资对“影子银行”的依赖。
近年来，中央政府对地方政府债务规模不断扩大，表现出足够的警惕。按照现行的财政预算要求，地方财政收支得平衡，不列赤字。可要刺激投资、发展经济，免不了寅吃卯粮，亦即借债。各地都成立各种各样的地方融资平台。政府把土地、公路、水厂之类的资产划给平台公司，把规模做大、报表弄好看，然后发企业债、向银行贷款。最后，中央急了，要求清理平台贷，控制城投债规模。平台们只好借用信托等通道，转向“影子银行”。如今，监管当局限制“非标”业务，“影子银行”之路也不好走。
总体而言，此前中央治债的手段一直是“围堵”，此次进一步放开地方债发行相当于是“疏导”。中央不敢一刀切，严禁任何地方债发行，因为近20万亿元地方债需要以新还旧。一旦把口子完全扎紧，地方债务肯定还不上，金融安全、经济稳定就会受到极大的威胁。可是，只要留出一点缝隙，地方平台们总能找到突破口，继续把债务余额快速推高。所谓“一抓就死，一放就乱”是也。
地方政府之所以普遍出现高债务杠杆投资，是有历史原因的。十年前、二十年前，越是敢于大手笔搞基建的地方，城市通常发展得更好，经济更繁荣，房价就会越高，政府财税及卖地收入也会节节攀高。很多地方尝尽了此类良性循环的甜头。
可惜，如今这种发展模式已经发展到接近尽头，因为各地政府负债率已经偏高，进一步增加杠杆的空间没有了。另外，很多地方的基建投资早就超前五年、十年。同时，招商引资、工业化的难度加大，房价又已高高在上。在这样的背景下，地方政府仍然过分热衷加大投资，提高负债率，就会变得比较危险。要治理地方债务，根子上的办法应该是改革官员考核体系，减少政府手中权力，政企分开、国企改制，破除隐性担保与刚性兑付。
本刊特约作者 成一虫／文
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