宁夏：一个国营农场的头号难题

　　“你说凭啥？凭我们农场有土地证！在我们的地盘上开发肯定不行！”

　　“10年前平罗县就给我们把证办了，你们农场说停就停啦？”

　　此番对话发生在今年10月最后一天的上午，对话者是宁夏回族自治区国营前进农场副场长康建宁与石嘴山市米高农业综合开发有限公司的一位高管。

　　来言去语间，两个西北汉子互敬了一支烟。

　　前进农场是宁夏农垦所属的14个国营农林牧场之一，其机关驻地位于石嘴山市平罗县姚伏镇。如果把耕地、湿地、未利用土地（荒地）全部加在一起，这个农场拥有28万余亩土地，且全部为国有。

　　米高公司成立于2011年5月，法定代表、董事长均为平罗当地人米少荣。作为一家民营企业，该公司主营农业综合开发、种植等。

　　米少荣认为，公司成立之前他便拥有3000余亩土地的承包权且“名正言顺”，康建宁却驳斥称这些土地“来路不正”，实际权属应为前进农场。

　　灰飞烟灭，舌战继续......

　　意外出现的仇家

　　舌战仅是双方争夺地权的战术之一。这对于前进农场来说，“能防止他们公司继续扩大开垦作业的面积”，而对于米高公司而言，“只想证明公司是一心一意谋发展的，就要以德服人以理取胜”。

　　然而，就在几年以前，双方还奉行以武力解决问题。

　　“那次前进农场组织了200多人来阻止我们作业，个个都穿着迷彩服，还拿着家伙。”米少荣说，米高公司随后也组织了约100人前去应战。

　　对此说法，康建宁并不避讳，“派去的都是农场的职工。为什么去？因为地是我们国营农场的。国营农场的地又是谁的？那是国家的！国家的地能让他们说占就占啦？那要我们干什么？”

　　米高公司把来者阻挡在平西公路上。在燃煤价格居高不下的当时，这条通往平罗县矿区的公路被两支“队伍”堵得水泄不通。直到平罗县警方闻讯到场，双方才各自离去。

　　此次冲突让彼此的矛盾公开化，但让人难以理解的是，双方为何因一片荒地而结仇？

　　时间要追溯到2010年。

　　那年7月，宁夏回族自治区党委、政府为依法加强宁夏农垦土地的规范化管理，提高国有土地利用效率，作出了《关于整顿和加强农垦土地管理的决定》（下称《决定》）。

　　查阅当年的新闻资料不难发现，《决定》形成的背景，是由于在很长一个时期内，宁夏农垦系统土地对外承包经营管理中，存在非法买卖、私自发包转租、少包多占和擅自改变土地用途、私搭滥建等违法违规行为，严重影响了农垦事业健康快速发展。

　　为此，《决定》要求宁夏农垦系统依法清收对外违法违规承包的土地，发挥农垦国有土地资源优势，力争在2011年基本完成清收工作任务。

　　作为前进农场的资深管理者，康建宁记得，宁夏农垦针对土地发包乱像也曾多次组织集中治理和清查清收行动，但鉴于情况的复杂性，每次行动的预期效果都不明显。

　　“2010年的形势就大不一样了，毕竟《决定》是自治区作出的，加上自治区国土资源厅在2009年给前进农场换发了国土使用证，这让我们在做清收工作时很有底气。”康建宁说。

　　事实正如康建宁所说，在接下来的清收工作中，前进农场在地方土管部门的配合下，通过协商或司法途径完成了多宗土地的权属确认。

　　“本以为这项工作做完后，我们农场就不会再遇上土地权属纠纷这样的难题了，谁能想到老米（米少荣）在那里搞上开发了！”

　　2011年春天，前进农场的职工向康建宁报告，平罗县一个叫米少荣的老板成立了一家专门做农业开发的公司，目前这家公司已经把农业机具拉进农场地里了。

　　随后，康建宁多次“照会”米少荣，声明土地权属关系。

　　“当时，康副场长说这片地是前进农场的，说我们是违法开发。我真的很奇怪，这片地我都承包了10年了，而且还有政府发的土地证，咋就是你前进农场的呢？”米少荣反问。

　　米少荣的不解并未得到康建宁的理解，而康健宁的强势也招来米少荣的反感。

　　接下来的日子里，米高公司与前进农场造起了一道玻璃门。门前，双方视而不见，听而不闻；门后，两者各行其是，各自为战。

　　“总之，只要我们一开工，前进农场就会派人来人施压。”米少荣说。

　　尴尬的现代农业梦

　　事实上，《民生周刊》记者实地探访发现，米高公司用以平整土地的大马力拖拉机已被前进农场叫停。

　　“不用机械作业，这么多地怎么打理？”文章开篇提到的米高公司那位高管称，公司与前进农场存有争议的土地有3000多亩，而且官方认可范围是平罗县包兰铁路以东和平西公路以西、金色河南北两侧。

　　他告诉《民生周刊》记者，米高公司发展的并非劳动密集性的传统农业，而是机械化程度很高的现代农业。

　　“我是农民出身，虽然也做过其他产业，但发展现代农业是我的一个梦。”米少荣说。

　　年近50岁的米少荣在家族中排行最小，头脑灵活的他从上世纪80年代起便自主创业，靠煤运起家，此后曾投资餐饮、娱乐、酒店等行业。

　　上世纪90年代末期的亚洲金融危机后，米少荣意识到鸡蛋不能放在一个篮子里，因此想到投资现代农业。

　　按照他的说法，2000年前后，他与同乡孙某等人合作承包了4450亩国有荒地、林地。其中3000亩得到了平罗县林业局以及当时的平罗县大西镇人民政府确认批复，并颁发了土地使用证。

　　此后很长一段时间里，由于合伙人出现资金及技术的问题，米少荣只是对所承包的林地部分进行了管理，拟开发用于农业种植的荒地只是做了零星的开垦。

　　随着中央惠农政策的陆续出台，2008年，合伙人将名下的承包经营权转让给米少荣。经过近3年的筹备，2011年米少荣注册成立了米高公司。

　　“根据土壤的特点，我们首选的作物是水稻，但如果达到预期的亩产效益，就必须对地片进行平整和改良。”

　　令米少荣多少有些尴尬的是，身边的朋友以及常年的生意伙伴都知道，他即将在承包土地上创造一次辉煌，可前进农场偏偏以权属问题为由，干扰公司的经营活动。

　　“如果这片地真是前进农场的，一开始为何不站出来主张权利？”

　　对于米少荣的质疑，康建宁在接受《民生周刊》记者采访时也作了正面回应。

　　他解释，如果从土地权属的历史沿袭上看，不仅米高公司占用的土地，而且平罗县之前很多国有土地都是农垦系统的。

　　宁夏农垦事业管理局一位不愿具名的人士也间接印证了康建宁的说法。

　　他告诉《民生周刊》记者，与全国很多垦区创建的历史背景相似，1950年，宁夏垦区成立，其前身是中国人民解放军农业建设第一师。长期以来，宁夏农垦在保证粮食等农业产品供给、繁荣地方经济、维护社会稳定等方面功不可没。

　　“掣肘于体制机制等因素，全国各个垦区从上世纪90年代开始陷入发展低谷。就土地管理而言，虽然农垦的土地均为国有土地，但由于习惯了计划经济时代的管理和经营模式，导致地方可随意圈占宁夏农垦系统土地，又没有人追责，即便打官司也是输的多赢的少。”这位人士说。

　　“以前农场以土地清查为由去找地方政府要自己的土地，但地方总说农垦的土地这么多，种不了荒着多浪费了啊，拿出来支持一下地方经济建设也是好事。”话落此处，康建宁颇为无奈。

　　尽管如此，康建宁依旧认为，如果米少荣拿到土地后就开发，他们也会和现在一样去制止，“问题是，这些地在他手里囤了这么多年，直到最近这两年才开发。”

　　镇政府越权审批？

　　当然，前进农场之所以理直气壮地叫停米高公司开发土地的行为，是因为据他们了解，本届平罗县人民政府拒不认可米少荣的拿地行为。

　　米高公司成立之后，米少荣发现承包经营的地块内入驻了多家洗煤厂，这些洗煤厂少则占地二三十亩，多则近百亩。2013年，他将几家洗煤厂告至平罗县人民法院。

　　法院调查发现，被侵占土地实际所有权人并非原告方，而结论的依据则是平罗县国土资源局出具的一份公函。

　　几经周折，《民生周刊》记者见到了平罗县国有资源局分管土地监察执法工作的副局长陈学华。

　　他对《民生周刊》记者表示，米少荣承包的地块属原平罗县大西滩镇政府辖区内的国有土地，权属性质应该是国有，但其目前拿出的却是集体建设用地使用证。

　　“土地证书是使用权的法律凭证，需经县以上人民政府和国土部门共同盖章生效，但米少荣持有的证照及我们国土局的公章都没有任何审批手续，就连原始的档案资料也找不到。”

　　陈学华指出，虽然米少荣手里的土地使用证上盖有大西滩镇政府的公章，但由于平罗县在2003年进行区划调整时，已经将该乡镇撤并，所印公章目前已难辨真伪。

　　“即便印章是真的，但根据国家土地管理法和宁夏土地管理条例，乡镇一级人民政府一下批出200多公顷（合计3000亩）的地，肯定是越权的。”他解释。

　　依此而论，米少荣拥有的土地承包经营权便是无效的。

　　对此，米少荣颇为不满。他认为，当年他和合伙人是如数交了土地承包费的，既然大西滩镇政府没有审批权，那就应该及时告知承包人。而早在2011年米高公司成立之前，他本人也曾就这块争议土地的权属问题向平罗县人民政府进行过信访，没有任何一个部门撤销他所持有的土地使用证，也没有否认他是这块土地的实际权属拥有者。

　　“我们国土局是不能对错误的行政行为撤销的，这个权力在县政府。”陈学华说。

　　值得一提的是，虽然平罗县国土局的态度表面上看对前进农场有利，但在康建宁看来，这种态度说明当地政府没有担当意识。

　　康建宁认为，实际上，本届平果县政府的领导知道前进农场和米高公司的矛盾根源在于土地权属。“他们十分清楚这片土地是我们农场的，那就应该明确告知米少荣本人，而不是一味地给前进农场出难题，让战火在我们和米高公司之间烧下去。”

　　待解的头号难题

　　“这样耗下去对谁都不利。”现在的米少荣正试图改变自己过往的想法。他告诉《民生周刊》记者，他曾向前进农场提出，不管地属于谁，至少先保证米高公司农业生产继续。

　　“我们也同情老米的处境，但问题的关键是目前上面对农场的要求是做到守土有责，把属于农垦的土地看好。”

　　康建宁解释，在2010年《决定》下发前，宁夏回族自治区党委、政府还于2001年下发了一份《关于加快新时期农垦改革与发展的意见》，当时给出的政策是鼓励农场职工承包农场土地，让职工直接面对市场进行生产经营。

　　“后来发现有的职工拿到地后没有用于农业生产，而是将其转手包给一些老板建厂，擅自改变了用途并从中获利。”康建宁认为，这才是为什么2010年自治区要下发《决定》的一个重要原因。

　　他透露，从自治区政府到农垦事业管理局，未来会对农场所拥有国有土地的管控越来越严格，并通过市场化的手段让农垦系统的土地迎合产业发展需要。

　　宁夏农垦事业管理局农业发展部经理陈洪仓在接受《民生周刊》记者采访时也提到，今后宁夏农垦将严格按照垦区土地利用总体规划，科学管理和使用土地。不仅如此，“通过土地确权注资方式，把垦区土地纳入国有资产管理范畴，为土地入市做好准备。”

　　“所以，不是我们不给老米开这个绿灯，是土地使用门槛越来越高，监督和管理机制也越来越完善。”康建宁说，前进农场领导们压力很大，因为只要米高公司土地问题不解决，农场土地清理工作就画不上句号。

　　“这是我们的头号难题！”康建宁说。其实，对于他而言，米高公司的问题最好的解决办法是，由平罗县人民政府牵头，召集一次由前进农场和米高公司共同参加的协调会，目的一是以文件形式向米高公司告知争议土地权属，二是请第三方评估公司就米高公司多年的投入和损失进行综合评估，政府负责补偿米高公司损失。

　　“如果平罗县政府不同意补偿，老米还可以向法院提起行政诉讼。”尽管这是一个初步设想，但又一个难题摆在了前进农场面前。

　　“前进农场不能袖手旁观，要起诉平罗县政府的话，我们和前进农场都得是原告才行，毕竟阻挡我们施工的不是政府而是农场。”米少荣向《民生周刊》记者表明态度。

　　“不是不行，只是......”康建宁沉思片刻说：“农垦系统的改革正在进行，农场的很多社会职能剥离后都要移交给地方政府，比如农场职工的低保，以前是农场承担，以后就是平罗县民政局承担，再比如治安、教育、医院都会交给平罗县政府管理。”

　　□本刊记者 郑旭 崔靖芳