行政法院的设想与前途

　　权力缺乏有效制约，是法治中国建设要直面的难题。设立独立的行政法院可以对公权力中最主要的部分——行政权形成有效制约

　　十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日上午在北京人民大会堂闭幕，表决通过全国人大常委会关于修改《行政诉讼法》的决定。

　　“民告官”在中国多年来一直被视为依法治国的标志之一。此次《行政诉讼法》修改，亦在依法治国、依法执政的背景下，被寄予厚望。

　　其间，一直被行政法学界强烈呼吁的行政法院设立问题再次被提出。

　　据新华社报道，十二届全国人大常委会第十次会议分组审议行政诉讼法修正案草案时，部分与会的全国人大常委会组成人员建议，必要时可设立行政法院，应对当前行政诉讼存在的问题。

　　以十二届全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻为代表的常委们建议，将修正案草案二审稿第四条第二款修改为：人民法院设行政审判庭审理行政案件，必要时最高人民法院可以设立跨行政区域的行政审判机构审理行政案件。

　　最终在新的《行政诉讼法》中，第18条规定修改为：“最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

　　就设立行政法院建议的若干问题，本刊记者专访了中南大学法学学院院长陈云良。他同时也是国家社科基金重大项目“加快法治中国建设研究”等研究的核心成员。

　　十万比数百万

　　《瞭望东方周刊》：自《行政诉讼法》颁布至今已有25年，你如何看中国的行政诉讼现状？

　　陈云良：1989年通过的《行政诉讼法》为中国法治建设开启了“民告官”的制度先河，这对于破除传统等级观念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政权力膨胀，监督政府，建构权利制约权力体制，具有里程碑式的意义。无论是法学界还是实务界一致认为，《行政诉讼法》在法治启蒙刚刚开始的时代能够克服重重阻力顺利通过，是中国民主与法治建设的重大进步。立法参与者无不视之为人生重大成就。

　　《行政诉讼法》实施后，“民告官”不再是一件“大逆不道”的事，涌现了一批典型案例。行政诉讼原告胜诉率一度达到30%，实属不易，进步巨大。

　　但近年来，行政诉讼也存在立案难、审理难、执行难、上诉率高的困境。一些地方官员常以各种名义阻扰法院受理行政案件。因为法院在地方还没有独立性，受制于地方政府，不敢、不愿受理行政诉讼案件。行政庭“门前冷落鞍马稀”。

　　一直以来，全国行政诉讼案件稳定在每年10万至12万件。而人口只有8000万的德国，行政法院每年受理案件达30万件；人口不到1000万的瑞典，2011年行政法院受理案件总数为12.86万件。

　　据最高人民法院统计数据，2011年全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件，占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之门外。信访不信法，每年行政诉讼只有10万件，而信访案件则达数百万件之巨。

　　权力缺乏有效制约是最大难题

　　《瞭望东方周刊》：行政诉讼为何出现这样的情况？

　　陈云良：立案难，立案以后要排除行政干扰作出公正的判决更难，导致上诉率畸高。据介绍，全国行政诉讼案件上诉率超过70%，有的省份甚至达到100%。有的判决政府败诉，但要得到执行难度也很大。

　　根据原《行政诉讼法》第13条规定，对地市级政府提起的行政诉讼由基层人民法院受理；根据原《行政诉讼法》第14条规定，中级人民法院管辖对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的一审案件。

　　由基层法院去审判地市级政府，由中级法院去审判省级政府，挑战显然很大。

　　上世纪90年代，某法院法庭庭长受理了以省政府为被告的案件，给省领导发了张传票，惹得领导大发雷霆，撤了庭长的职。现在各地中级法院较难受理以省级政府为被告的案件，20多年来，也几乎没有看到省级政府作被告的案件。

　　这次通过的新《行政诉讼法》有了重大进步，第15条规定，起诉县级人民政府行政行为的，由中级人民法院管辖。但还没有彻底改变下级审上级的局面。

　　鉴于行政审判专事于行政主体行政行为的审查、判决，是对公权力的直接监督，为了保证审判不受干扰、牵制，公正裁决，必须形成相对独立的行政审判系统。尤其需要尽快设立独立的行政法院，对行政权有效制约，从整体上而不是在局部和个案上，根本扭转权力腐败、政风不清的局面。

　　权力缺乏有效制约，是法治中国建设必须直面的难题。设立独立的行政法院可以对公权力中最主要的部分——行政权形成有效制约。

　　可能有人会说，现在的司法体制改革方向，确立了省级以下法院独立于地方政府，可以解决政府干扰行政诉讼的问题，单独设立行政法院没有多大必要。但行政审判和其他民事、刑事审判不同，要求更高的独立性。现有的按行政区划设立法院和省管思路，不能从根本上使行政审批摆脱地方干扰。特别是建设法治国家、法治政府需要根本解决权力制约问题，要对行政审判体制深化改革。探索有中国特色的社会主义法治道路，行政审判体制改革应当走在前面。

　　怎样设立行政审判系统

　　《瞭望东方周刊》：根据法律界人士多年探讨，你对新的行政审判系统有何设想？

　　陈云良：我认为，鉴于我国行政权独大的现实国情，必须设立单独的行政法院，专事行政审判，监督行政权。行政审判系统可以按四级设立。

　　建议在北京设立华北、华南、西北三大高级行政法院，受理各区域内以省级政府及其部门为被告的一审行政案件；在各省会城市及直辖市设立二至三个中级行政法院，受理各区域内以地市级政府及其部门为被告的一审行政案件；在地级市根据现有行政案件数量设立若干基层行政法院，受理各区域内以县级政府及其部门、乡级政府等为被告的一审行政案件。

　　此外，由最高人民法院行政庭审理三大高级行政法院的上诉案件，不再另外单独设立最高行政法院；以国务院及其部门为被告的一审行政案件，原告可以选择三个高级行政法院中的任何一个为管辖法院，以减少国务院及其部门的干预和影响。

　　从现有行政诉讼案件的受理情况看，以省级政府及其部门为被告的案件不多，以地市级政府及其部门为被告的案件也很少，最多的还是以县级政府及其部门为被告的案件。因此，建设重点在基层行政法院。

　　由于在县区不再设行政审判机构，原来各县区的行政审判人员都可以调入基层行政法院，解决人手不够的问题。而为了避免人情关系对行政审判构成影响，原来的行政审判人员需要跨地区或跨省交流，其配偶和未成年子女根据本人意愿可对等随调。

　　为了保障行政审判的公正，还可以采取更彻底的方案。以县级政府及其部门为被告的一审行政案件，直接由中级行政法院管辖，但这样在省会城市设立的中级行政法院数量就要大幅增加。

　　同时，以省会城市市政府及其部门为被告的一审行政案件，可提高一级由高级行政法院审理。以乡级政府为被告的行政案件，由现有各中级人民法院行政庭审理，不再单独设立基层行政法院。

　　根据当前司法改革的趋势，基层行政法院和中级行政法院法官也可以由省级法官遴选机构遴选，由省级人大和地市一级人大任免，高级行政法院和最高法院行政庭法官与最高人民法院法官产生办法一致。

　　在独立的行政审判系统设立以后，还应大幅度扩大行政法院受案范围，抽象行政行为、行政决策行为等都应当列入可诉对象，发挥行政审判对行政权力的监督制约作用。

　　《瞭望东方周刊》记者葛江涛/北京报道

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