不服环保行政处罚引发“民告官”

　　行政诉讼，俗称“民告官”，即公民、法人认为国家行政机关或其工作人员的具体行政行为，侵犯了他们的合法权益，向法院提起诉讼。多年来，人们强烈反映行政诉讼存在“立案难、审理难、执行难”等问题。11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》的决定。这是该法实施24年来的首次修改，有人说，这标志着“民告官”正式迈入2.0时代。这些年，环境领域“民告官”的案件日益增多，修改后的法律将会对此类案件产生什么影响呢？不妨先看几个案例。

　　养猪场排污被处罚 场主不服

　　丁某在江苏省南通市海安县的农村开了家养猪场，经营30多年，效益一直不错。今年上半年，他的养猪场遇到一个大坎儿，被该县环保局处罚10万元。不服处罚的他走上法庭，和环保局打了一场官司。这起行政官司经过两审，结果以丁某败诉收场。官司普通，却典型而详细地展现了环境保护行政处罚和诉讼的各个环节。我们先来了解一下事情经过。

　　海安县环保局接到关于丁某养殖污染环境的举报，环保局在丁家养猪场调查发现，猪场养了200多头生猪，采用潜水泵抽取方式，将猪粪排入猪舍外的小河中，造成水体污染。环保局遂作出《行政处罚告知书》，告知丁某将作出行政处罚决定的内容、依据及其拥有的相关权利等。丁某接到告知书后，向环保局提出陈述和申辩理由，环保局未予采纳。

　　环保局随后对丁某作出行政处罚决定，认定丁某养殖生猪200多头，猪粪直排小河内，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第21条、第33条的规定，依据该法第76条第4款规定，责令丁某立即停止污染行为、消除污染，并罚款10万元。丁某不服，向法院提起行政诉讼。

　　行政处罚程序怎样才合法

　　丁某不服的理由是：养猪有专用的蓄粪池，未用潜水泵直排猪粪入河；猪舍北侧与东侧都是农田和被政府卖土地留下的坑塘，根本没有河流水体；环保局滥用执法权，行政处罚无证据证实，程序违法，适用法律错误。

　　在这起行政处罚中，环保局对事实的认定有没有合法的证据？程序是否合法？适用法律是否错误？且先看看对事实的认定。对于当日的查处过程，读者和案件的审判法官一样，得从环保局提供的证据入手了解。

　　海安县环境监察大队对丁某的调查（询问）笔录有以下内容。问：河边有大量粪便往河里流，这附近又没有其他养殖户，你能解释吗？答：蓄粪池的粪便满了流出来的。丁某拒绝在调查笔录上签字，两名执法人员及在场人韩某、陈某在笔录上签了名。

　　同日，该县环境监察大队现场监察记录中写道：“现场监察时该户正在从事生猪养殖，有猪舍三排，圈内存栏200多头生猪，猪舍后有蓄粪池，蓄粪池内有潜水泵管，管端有粪便流出。在猪舍北河边、东边有大量猪粪流入河内，现场拍摄照片，取自河边流淌的水样一份。”被监察单位意见栏中还记载“当事人拒签”，同样有两名执法人员及在场人韩某、陈某的签名。环保局举证的当日照片，反映了丁某养殖的部分生猪、猪舍后面的直排管及猪粪排入猪舍北侧和东侧河边等情况。

　　虽然丁某拒绝在笔录上签字，但有执法人员以及两名无利害关系证明人签名作证，该证据符合法定要件，具有证明效力。

　　那么，排污是否造成了水质污染？海安县环境检测站对环保局从养猪场提取的水样进行了检测，结论为：丁某养猪场粪便排出口的水质中，重铬酸盐指数、水中固体悬浮物、氨氮的排放浓度，分别超过《中华人民共和国国家标准-畜禽养殖业污染物排放标准》有关规定限值的138.8倍、42.2倍和62.4倍。

　　再看程序是否合法？环保局在接到举报后，就丁某养殖污染环境进行立案调查，并通过询问、排污现场监察及现场水样检测等调查方式，取得证据的程序合法。

　　那么，处罚适用法律正确与否？《中华人民共和国水污染防治法》法第76条规定，有下列行为之一的，由县级以上政府环保主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，并处以罚款：向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，或者在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的，处2万元以上、20万元以下罚款。根据丁某的违法事实，该处罚决定并无不当。

　　项目投产未环评 企业败诉

　　对于不服处罚引起的“民告官”，还有一个典型案例。成立于2003年的向华公司（化名）在未经环保部门环评审批、未建设污染防治设施、未向环保部门申请验收许可、未办理污染物排放许可证的情况下，于2011年上马了化妆品项目，产生的污水排入市政管网后进入污水处理厂。2013年6月8日，该公司所在地的某市环保局执法人员，到厂房进行调查，向该公司化妆品厂厂长制作《调查询问笔录》、拍摄“生产厂房”、“生产设备”、“生产产品”等系列照片，查明了该公司的上述环境违法行为。随后，该市环保局作出《行政处罚告知书》，拟责令向华公司停止该化妆品生产项目的生产，并罚款4万元。环保局通知向华公司领取告知书，其未领取，环保局遂到向华公司送达告知书。

　　向华公司则以“自2003年公司注册成立至今没有任何部门告知需办环评；公司生产规模小，化妆品生产基本没有环境污染；公司于2013年5月到市政服务中心报送材料，因材料不足被退回，后于7月又报送完整材料；环保局处罚过重，公司面临破产，几十名员工面临失业”为由，提出申辩。

　　2013年8月20日，市环保局依法召开集体会审。经复核，认为向华公司的申辩理由及证据，与该局作出的具体行政行为的合法性不存在关联，不符合从轻或减轻行政处罚的规定，决定维持原处罚决定。

　　同年9月12日，环保局正式向该公司下达《行政处罚决定书》。9月23日，向华公司向该省国土环境资源厅申请行政复议。经复议审核，省国土环境资源厅认为环保局作出的《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当，并于同年11月8日作出《行政复议决定书》，维持原行政处罚决定。向华公司不服该复议决定，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。

　　法院经过审理认为，市环保局行政处罚依据的主要证据充分。国务院《建设项目环境管理条例》第16条的“三同时”制度，指的是“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”；该条例第23条规定，建设项目需配套建设的环境保护设施，验收合格后方可正式投入生产或使用。

　　向华公司的化妆品项目，未报环评文件，环保设施也未经验收就投产。该市环保局作出的行政处罚决定并无不当。所以，原告诉请撤销处罚决定，法院不予支持。

　　不满邻居污染 老汉告赢“官府”

　　和环保行政机关打行政诉讼官司的，并不只有受处罚的当事人（行政处罚中称为“相对人”），还有受污染影响的旁人。王老汉就是这么一个诉讼人，他以不履行监管答复职责为由，把某市环保局告上法庭，还赢了官司。环保局觉得有点冤，因为下属单位已经进行查处，却因为没有履行监管答复职责而败诉。

　　王老汉认为，自己的邻居占用耕地开办工厂，非法生产碱性膨润土，生产过程中产生粉尘、噪声等污染，严重地影响了周围环境。3年前，他多次向环保部门投诉，均未得到处理。2014年5月4日，王老汉向甲市环保局递交《请求履行法定职责申请书》，请求环保局依法履行监管职责，保护自己的环境权益，并给自己书面处理决定与答复。

　　5天后，甲市环保局将王老汉的申请作为信访案件，交乙分局依法查处，将处理结果在办理期限（2014年5月24日）前上报该局信访办公室，并答复信访人王老汉。

　　5月19日，乙分局作出《王某某同志来信反映问题的答复》，主要内容为，王老汉邻居的工厂在生产过程中有噪音、震动、粉尘等污染产生，乙分局多次现场调查，并依法对该企业下达了停产整改通知，后经督察发现，该企业整改不到位，仍在生产。甲环保局依法作出“责令该单位膨润土生产项目停止生产、罚款2万元”的行政处罚决定。由于该厂在规定的期限内既未申请复议，也未提起诉讼，又不履行处罚决定，甲环保局依法申请人民法院强制执行，法院裁定准许强制执行。乙分局现将调查处理情况书面向您答复，并建议通过司法途径解决其他诉求。但是，乙分局至今未将其作出的《答复》依法送达王老汉手中。

　　事实上，甲市环保局确实如乙分局答复中所说的，对王老汉举报的邻居工厂进行了处罚。在诉讼中，甲市环保局辩称，乙分局向王老汉送达《答复》，王老汉拒绝签收。所以，甲市环保局认为自己已履行了环保部门应尽的职责和义务，也按照规定对王老汉答复了办理情况，请求法院依法驳回王老汉的诉讼请求。

　　法院在审理过程中认可乙分局的处罚行为以及针对王老汉申请所制作的书面答复，但是认为乙分局提供的送达备注栏仅注明，乙分局曾电话联系王老汉，没有王老汉已经收到答复的记录，不能证明王老汉收到乙分局的答复。

　　2014年10月，法院认为，甲市环保局收到王老汉的申请后，仅将该申请作为环境信访案件交由乙分局依法查处并答复王老汉，乙分局在作出书面答复后，未向王老汉依法送达该答复，因此认定甲市环保局未针对王老汉的申请履行监管答复职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1款第3项规定，判决甲市环保局履行环境监管答复职责。

　　【举案说法】

　　“民告官”啥情形下能告赢

　　对于不服行政处罚或者不认可执法行为的普通公众而言，《行政诉讼法》最实质的内容，是不满行政处罚提起行政诉讼后，能否打赢官司。

　　我国现行《中华人民共和国行政诉讼法》第54条规定，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的；5.滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以变更判决。

　　作为接受处罚的人提起行政诉讼的公众，要根据上述法规，来检视行政机关的行为是否合法.民告官能否胜诉。

　　从行政机关的角度，若存在以下几个方面的问题，可能败诉。

　　一是认定事实不清，主要证据不足。

　　二是适用法律错误，在执法过程中不当扩大或者限缩法律法规的适用范围等。

　　三是违反法定程序。

　　四是不履行或不正确履行法定职责。如无故拒绝接收当事人的履行职责申请，或由于行政机关内部衔接运转不畅，导致不履责情形发生。还有，部分行政机关职责交叉导致履行职责不当。

　　十二届全国人大常委会第十一次会议，表决通过了关于修改《行政诉讼法》的决定，修改后的《行政诉讼法》将从2015年5月1日起实施。《行政诉讼法》自1990年1月1日实施以来，公众普遍感到“民告官”案件在“立案难、审理难、执行难”三难问题上，比刑事诉讼、民事诉讼更为突出。《行政诉讼法》首次修改主要针对“三难”问题，从扩大民告官案件的受案范围、强化法院受理程序约束、对民告官案件实行跨行政区域管辖等，进行了多方面完善，相信包括环境行政诉讼在内的“民告官”面临的顽疾，能够得到有效改善；而“民告官”程序的完善，会倒逼行政机关的执法行为更符合法治原则。

　　赵静 赵海燕

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……