“城乡贫困联系”的国际经验

　　对历史经验进行总结就可以发现，城镇化是缓解城乡贫困的一条重要途径，将成为越来越多发展中国家未来战略规划中的核心组成部分。据悉，未来将有超过95%的城市扩张发生在发展中国家，并以亚洲和非洲两个地区表现得最为明显。

　　然而，不论是在亚洲的中国、印度、印尼，还是在拉丁美洲的巴西、墨西哥，抑或是非洲大陆上的南非，都在以前所未有的速度和规模实现城镇化的同时，又面临着随之而来的诸多挑战，如城乡迁移人口增加、新型贫困现象凸显等。

　　中国城镇化不为GDP

　　也许，城镇化有助于减贫，但它并没有解决亚洲包容性增长和长期贫困的问题。若计划不周或管理不善，城镇化将加深贫困并产生新的贫困问题，同时也会给政府增加财政负担。过去，经济增长和城镇化会相互促进。但如今，城市中的贫困现象日益明显。据估计，至2015年，亚太地区48%的人口及全地区1/3的人口将生活在城市、城市边缘及迅速城镇化区域中的贫民窟或不宜居的环境中，并且这一趋势将愈演愈烈，这不仅影响到人们的健康、卫生医疗、生活质量、社交生活及安全，还会增加人们的心理压力和犯罪率。

　　那么，究竟在城镇化发展下的城乡贫困存在哪些内在联系？怎样才能缓解或抑制城乡贫困的发生和蔓延？如何寻求更好地惠及低收入人群和建立包容性城市的新途径？甚至如何发展以人为本的宜居城镇？

　　带着这样的问题，来自亚洲十国和国际发展机构的近百名政府官员和专家学者于2014年9月2日至4日，在由中国国际扶贫中心和亚洲开发银行联合主办的“城乡贫困联系”国际政策研讨会上进行了深入探讨。

　　近年来，中国为实现社会改革而付出的努力举世瞩目，不少国家借鉴了中国在城镇化与减贫方面卓有成效的政策措施。但是，按照新的扶贫标准，中国仍然有8249万贫困人口生活在农村地区，贫困问题依然严峻。目前，中国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，远低于发达国家80%的平均水平，国务院扶贫办副主任洪天云认为，中国的城镇化发展还有较大的需求空间。城镇化为经济增长注入新动力，能加快产业结构转型升级，解决农村过剩劳动力的就业，对缓解贫困和提高人们的生活水平发挥重要作用。但在快速城镇化过程中，出现贫民窟、失业率增高等现象，给城市管理、交通、环境带来新的压力，甚至面临社会稳定等新的挑战，这些经验和教训值得深思。

　　中国政府正在通过新型城镇化进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展，提高农民生活水平。中国实行城镇化不是为了GDP，是为了让人民生活得更美好。城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径，城镇化水平持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务。洪天云指出，在城镇化进程中，需要解决好四个方面的问题，一是产业发展和就业问题。城镇化是一个人口聚集的过程，人口聚集需要产业发展和创造就业机会。二是城市空间优化布局和完善基本公共服务体系。此外，还要处理好城市经济发展、资源利用和环境承载能力的关系。推动城镇化绿色、循环、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。另外，也要推进城乡一体化发展。

　　实践证明，扶贫不止需要提高人们的收入水平，还需要加快基础设施建设，促进医疗、教育等公共服务水平的提高。这一切都与城镇化进程息息相关，如何稳步推进城镇化，使新兴城市经济、环境、社会可持续发展，成为今后中国扶贫开发的关注重点之一。

　　发展小城镇促进农村减贫

　　亚洲开发银行东亚局高级顾问许延根认为，现在许多亚洲国家的发展聚焦于大城市扩张和城乡人口流动问题，鲜少关注其它选择，如居住农村但在小城镇工作，或把一部分工业转移到农村地区。政府通过政策设计引导和鼓励小城镇建设、促进城乡结合地区发展、克服可能的城市贫困问题将是接下来城镇化发展的关键。

　　印度维杰亚瓦达规划建筑中心主任N.Sridharan以印度为例，分享了通过发展小城镇的农村减贫经验。N.Sridharan介绍，印度通过发展小城镇，为农村地区提供具体的城市便利设施计划，将农村基础设施开发与创造谋生手段相结合，增加城乡互联性，同时建立包容性城市来进行农村减贫的经验，也把减贫之道指向了去中心化的人居模式。N.Sridharan称，印度经验表明，发展适度规模的城市才能更好地惠及周边地区和城乡贫困人口，城市每天都需要来自于村庄或小城镇的流动人口，而大型城市也为小型城市和邻近村庄提供服务。

　　与此同时，荷兰从事西欧、东欧和发展中国家项目的独立咨询专家Peter NIENTIED也给城乡贫困问题开出了一剂“良方”，他认为，将城乡结合部区域作为城市和乡村互为补充的实体，从而实现去中心化的人居模式，给城市“降压”的同时也能连接起乡村，他推出欧洲经验如何有效地为人民提供就业岗位和公共服务，也给城乡贫困问题注入“新鲜血液”。

　　加拿大Chreod公司首席执行官Edward Leman认为，中国有独特的土地集体所有制，而这种制度在某种程度上促进了中国众多城市中都存在的城中村问题。另外，中国的城市周边还有面积广大的城乡结合部以及众多的小城镇。这些城乡城中村、城乡结合部以及小城镇的发展加剧了中国农村人口向城市集聚。以中国江西的萍乡为例，在2000年-2010年城市周边地区人口大幅度地向城市集聚，卫星城镇人口显著增加，而更多的案例表明，中国城市的城乡一体化呈现逐步加强的趋势。

　　面对这一趋势，Edward Leman认为，亚洲国家的城市可以促进城乡供应链一体化，更多地推动基于乡镇的城市化，促进混合供应链一体化，对工业区和居民区重新定位，打造2小时交通工业区和1小时交通居民区。他还认为，亚洲国家大城市包括城乡结合部以及小城镇地方政府的管理能力需要增强，国家应该制定完善的涵盖移民在内的扶贫政策。据他调查，目前多数国家重视农村贫困问题，却忽视了城市贫困问题，相对缺乏对城乡贫困问题关系的了解。

　　威尔士卡迪夫大学城市和区域规划院荣誉教授、曾担任联合国亚太经济与社会委员会社会发展部门社会保障和减贫部曼谷分部主管的YAP Kioe Sheng也认为，解决好亚洲大城市及小城市的贫困差异，才能促进人民生活水平提高，否则在发展过程中会造成层出不穷的社会问题。

　　让贫困农民变成城市的房东

　　针对许多贫困人口生活的城乡接合地带，许延根的观点是，不应将贫困人口拒之门外，而应找到更好的方法来接纳他们。可以利用便利的公共交通将这些区域转换为既相互关联又相对独立的城市群，不仅可以避免人口流动，还可以使该地区的低收入人群获得更好的工作和社会机会。

　　对此，联合国人居署土地住房国际专家团及亚洲城市报告发布小组成员、印度城市规划师Banashree BANERJEE分享了印度的经验。他介绍，在印度的一些城中村，有很多来自孟加拉等国的打工者，村民们将自己的房子进行改造后，租给护士、教师等有知识的外来人口而换取收益。在孟买，政府实行了城市与村庄的振兴与融合计划，把城中村整合到城市中，政府也对城中村进行了改造，并给他们一些补偿，将50%的土地还给了农民，另外50%用于城市建设。振兴融合计划开展以来，虽然在人力资源开发和就业、村庄改造、土地整改方面有很大的变化，但力度仍然不够。

　　Banashree BANERJEE认为，应该为生活在城乡结合部的所有人创造各种有利条件，让他们组成临时的城中村集体，共同管理他们所居住的环境。如由他们推选政治领导人，制定法律法规，与开发商合作进行土地产权置换，把收益资金投向城中村建设，既促进经济发展，又不会造成环境污染。同时，还可以让他们成为城市的房东，把多余住房出租给新进来的流动人口，从而增加个体收益，促进减贫。

　　基本公共服务均等化是一剂良方

　　Edward Leman通过多年对亚洲城乡联系的研究，总结出亚洲城市普遍存在城市贫困和弱势群体飞地的特点。所谓的城市贫困和弱势群体飞地，指的是城市贫困人口主要居住在低质量的合法住宅、棚户区、城中村、城乡结合部以及城市周边的小城镇等居住点，比如孟加拉国加德满都中的危旧出租房，菲律宾马尼拉的棚户区，印度孟买的贫民窟等。这些地区普遍存在基本公共服务不均等现象，这也是导致城乡贫困加剧的主要因素之一。

　　许延根指出，亚洲有1/3的人口住在贫民区，城市中普遍存在收入不平等，不能享受平等公共服务，不能获得同样的发展资源等问题，解决城乡基本公共服务均等化是缓解或抑制城乡贫困的主要途径之一。

　　同样，中国经济学博士、财政部财政科学研究所副所长苏明也将城乡基本公共服务均等化作为解决城乡贫困问题的主要“药方”之一，这也是一种去中心化的人居模式。他通过城乡义务教育、城乡社会保障、城乡医疗卫生等几个问题，实证分析了中国为村庄及小城镇提供城市公共服务取得的成效。他还强调，解决好城乡基本公共服务要跟财政制度、政策相均衡。

　　阻断城乡贫困的浙江实践

　　浙江是中国东部的临海省份，面积10.18万平方公里，仅为中国的1.06%。经过30多年的发展，浙江已成为中国的经济大省，城乡居民人均收入位居全国第三，据浙江省扶贫办副主任邵峰介绍，目前浙江绝对城乡贫困现象已基本消除。

　　“在浙江，推动工业化、城市化起步和发展的是普通农民，甚至是贫困农民。改革开放将农民从计划经济体制中解放出来，成了推进市场化、工业化、城市化的主体力量。这是浙江率先基本消除城乡绝对贫困现象、没有出现贫困城市化和贫困人口城市化现象的根本原因。”邵峰说。

　　总体讲，浙江省在工业化、城镇化进程中不仅基本消除了绝对贫困现象，而且没有出现贫困城市化的现象，主要有三个方面的原因：包容性的工业化、城市化，均等化的基本公共服务水平，以及融入式的扶贫城乡开发。邵峰称，以“小商品大产业、小企业大积蓄、小市场大流动、小城镇大平台、小资本大合作、小金融大服务”为核心的“六小六大”发展模式是浙江经济逐步发展壮大的“金钥匙”。“小”使得农民能够广泛参与创业，“大”是“小”生存发展的条件、手段和结果，迎合了时代经济发展的需要，所以“小”是美好的，没有“小”，就没有农民的事业，更没有贫困农民的脱贫致富。

　　邵峰总结，浙江三十年来的发展经验，最宝贵的有三条：一是把农民作为推动工业化、城市化的主体力量，作为创造社会财富的宝贝，而不是增加政府负担的包袱。即使是贫困人口，也应如此。二是把小东西作为农民参与工业化、城市化的大载体，作为必须拥有的好东西，而不是需要淘汰的坏东西。即使在发达阶段，我们也需要小东西。三是把放权和服务作为农民参与工业化、城市化的主要工作，作为发挥政府主导作用的体系，而不是无所作为的象征。即使政府在加强宏观调控时，也应该做好放权和服务工作。

　　□本刊记者 马丽文