论法治国情——从多元化纠纷解决机制现状的角度

来源:楚天法治
关键字:法治,纠纷,和谐社会
发布时间:2015-01-29 08:36

　　【摘要】法治的理想是建立和谐社会，这一图景背后需要多元的纠纷解决方式定纷止争，将矛盾转化的同时促进社会发展。文章分为三个部分进阐述，旨在说明多元化纠纷解决机制对法治社会建立和完善的重要作用的同时，发现问题，提出看法。首先是对法治与多元化纠纷解决机制的概述；其次分析了多元化纠纷解决机制的发展情况，阐述了诉讼和非诉讼这两类纠纷解决方式的现状；最后浅析了多元化纠纷解决机制存在的问题并对其完善提出拙见。

　　【关键词】法治；多元化纠纷解决机制

　　法治是近代以来启蒙思想家贡献给人类的最重要的法学遗产之一。在现代社会的法治进程中，迫切需要缓解法制现代化与本土社会、传统文化之间的冲突，追求纠纷解决机制的生态平衡和社会治理的良好效果，促进社会的自治与和谐发展，那么多元化纠纷解决机制对于法治社会的必要性与重要性就不言而喻。

　　一、法治与多元化纠纷解决机制概述

　　1、基本概念

　　法治即依法而治，是依法治权和依法管理的结合。法治的核心是依法治权，尤其是对政府权力的限制，从而使得任何一个人都不得僭越法律；依法管理的内容，是法治在依法治权基础上的进一步延伸和展开，是法治从理念向实践转换的基本方式，只有首先依法控制公共权利，在此基础上形成的对社会事务的依法管理才是法治理念中的依法管理。

　　多元化纠纷解决机制是指一个社会中，由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式（包括诉讼和非诉讼两大类型），相互协调，共同构成的纠纷解决和社会治理系统。其中非诉讼的纠纷解决机制（又称Alternative Dispute Resolution替代化纠纷解决机制，即ADR）可以借助传统资源和过渡性措施替代诉讼，比如调解、仲裁、劳动监察制度、高校校内学生申诉制度等等。公力救济与私力救济共同构成的纠纷解决机制系统，能够合理地配置纠纷解决资源，处理好公权力合理行使与政府公共服务职能的关系。

　　2、法治社会与多元化纠纷解决机制的关系

　　法治建立起的和谐社会是有序、稳定和合理的，同时充满了差异、分歧、矛盾、活力和发展的契机。法治不能保证社会不出现纠纷和冲突，也不能忽略通过矛盾和冲突促进社会发展的机会，但是必须建立合理的机制使纠纷与冲突不致冲破法治的堤坝，能够通过协商对话、调解协调、和司法程序等多元化纠纷解决机制妥善地解决和处理。法治社会要使得每一个个体和群体都应有保持其特殊利益、价值的合理空间，每一种新的诉求都有表达和发展的机会，应该是法律与其他社会规范和机制的相互协调、互补与互动，通过多元化的社会机制，获得法律规制与社会自治的完美结合，才能最终实现法治社会的目标。这就是多元化纠纷解决机制在法治社会中所发挥的充分、必要作用。

　　二、多元化纠纷解决机制的现状

　　20世纪以来诉讼总量的增长趋势放缓，这并不必然意味着社会纠纷减少，而需要充分考虑诉讼和非诉讼纠纷解决机制两方面的因素。首先是诉讼方面的原因：第一司法政策趋向于把不具有诉的利益的纠纷排除在外，使得司法这种稀缺资源可以投入到具有诉讼价值的案件中；第二法院公信力降低，这不仅源于司法系统廉洁性问题，很大程度上还由于法院判决的执行率较低。其次考虑非诉讼纠纷解决方式方面的原因：非诉讼纠纷解决机制更方便灵活、更适合缓和传统文化与现代法律之间的冲突，易于缓解当事人不满情绪，利于实现法治的善治。综合这两方面的原因，人们用脚投票，可能一部分当事人就会选择通过私力救济的方式解决争端，比如信访就是传统的人们表达不满和诉求的方式。

　　下文中笔者从纠纷当事人选择诉讼和选择非诉讼纠纷解决机制这两方面的情况进行阐述：

　　1、首先影响当事人选择诉讼途径解决纠纷的法院公信力情况分析

　　主要从判决执行现状分析，如果判决执行不了就相当于一纸空文，无疑会影响司法的权威。执行难问题是指被执行人有履行能力，但是由于种种原因却得不到执行的情况。我们可以从两个方面看法院的执行情况，一方面是法院所审判的案件中有多少是需要执行的，即执行率；一方面是看执行的案件中有多少是需要强制执行的，即强制执行率。

　　从执行率来看执行类案件比重呈现倒U型，与前述一审诉讼总量的变化一致，是正相关关系。从强制执行率来看，在执行类案件中需要强制执行的案件比重呈现正U型，与一审诉讼总量的变化表现出负相关关系，即实证案件数量统计结果为：强制执行率上升则一审诉讼案件量减少，强制执行率下降则一审诉讼案件量增加。影响当事人选择纠纷解决途径的主要因素不是案件“需要”执行的情况，而是案件“能够”被执行的情况，从当事人心理角度分析，当事人担心的不是通过自觉履行还是通过法院执行实现自己的权利，而是在于诉讼后通过执行实现自己权利的可能性。如果法院的判决通过什么方式都履行不了，当事人只能通过私力救济实现权利，这就包括上访、变卖现难以执行的判决、乃至借用不法黑社会力量等等，归根结底无疑会使法院的公信力大打折扣，从而影响诉讼的权威。

　　2、其次对非诉讼的纠纷解决机制在法治社会中发展现状分析

　　非诉讼的纠纷解决机制使得当事人之间的对抗性、竞争性、冲突性降低，更多地是当事人通过考量各种可能的利益处理结果，形成内心博弈，最终达成双方可接受的和解。用经济学博弈论的“囚徒困境”理论考虑非诉讼纠纷解决机制在当事人内心的证成，就很好地解决了诉讼带来的前述问题，虽然对于当事人来说，双方都可以自行选择是否接受调解结果，根据“纳什均衡”的结果，当事人最稳妥的决定是都接受非诉讼纠纷处理结果，即使其已决结果不一定收益最大化。这可能也从实质上解决了谷口安平先生所担忧的“表面上得到解决的纠纷”，达成形式正义与实质正义的平衡。

　　通过一定时期的数据对比，从实证的角度来研究非诉讼纠纷解决机制在社会纠纷解决方面的现状：

　　2.1 人民调解

　　1981~2006年间，人民调解总数约为16783万件，而同期人民法院一审民事案件的收案量约为8004万件，后者大致相当于前者的一半；如果没有人民调解，把这些纠纷全部诉至法院将会大大增加法院的负担。人民调解也可以最大限度地尊重当地的传统文化和风俗习惯，缓和法律现代化转型中的各类矛盾冲突，一定程度上避免了诉讼机制下“案结事不了”的问题。

　　2.2 仲裁

　　仲裁可以分为商事仲裁，劳动仲裁和涉外仲裁。商事仲裁主要客体是民商事经济类案件，劳动仲裁主要涉及劳动争议问题。由于劳动仲裁属于诉讼前置程序，因此劳动仲裁的数量增加很快，从1987年劳动争议处理制度恢复到2004年，各级劳动仲裁机构共立案1408720件，而同期法院受理的劳动纠纷的数量为907509件，也即诉讼所占比重39.2%，而劳动仲裁所占比重为60.8%，从连年数据来看，随着诉讼总量的增长，劳动仲裁的数量也在逐年增长，说明多数劳动争议案件在进入法院以前能通过劳动仲裁程序解决，减缓了法院的诉累。

　　三、多元化纠纷解决机制存在的问题及对策

　　1、多元化纠纷解决机制存在的问题

　　尽管多元化的纠纷解决机制在纠纷解决和社会治理中已经获得广泛的认同和支持，但是就其立法和实践方面还存在诸多问题，尤其是在各种非诉讼纠纷解决机制方面，主要体现在：

　　1.1 立法上缺少统一规划，导致有关法律的滞后和缺失。现有的法律法规远远不足以调整各种快速发展和形式多样的非诉讼纠纷解决机制及其实践，相对于实务部门的实践创新和社会需求而言，立法的滞后和缺失非常明显。由于非诉讼纠纷解决机制的立法难度大、争议多，以至于部分立法的走向与国家宏观政策脱节。

　　1.2 缺少对纠纷解决经验规律的总结，多元化纠纷解决机制的构建和程序设计不合理，难以实现预期的目标。例如有些地方性法规和立法提案中要求建立和使用“庭式调解”，过多强调调解的正规化和职业化，强调公开调解，忽略了调节的原则和技术，说明在一定程度上未完成传统调解向现代调解的转型和重构。

　　2、对策及建议

　　我国在构建多元化纠纷解决机制的过程中，应充分估计其复杂性和长期性及国情特殊性，在致力于通过制定和修改法律促进多元化纠纷解决机制的建构的同时，应实事求是地承认社会现实，立足于现实条件和传统资源，尽可能通过实践经验和创新以多种方式弥补法律的不足和缺陷。具体而言，可以从以下几个方面推进：

　　第一，在理论及实践相对成熟的领域，积极推进和改进相关立法。涉及公民诉权的限制、司法资源的配置、司法权限与行政权限、民间自治的关系方面的规范，一般难以通过行政规章和司法解释作出规范，需要通过法律进行明确和相对具体的规定。包括专属管辖、调解前置、调解和仲裁组织的建立及其权限、临时仲裁、对非诉讼处理结果的司法审查和执行等法律制度。比如修改《人民调解法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》等。

　　第二，在各个单行专门法领域，通过行政规章或实施细则的补充形成完整的体系。例如，2004年《道路交通安全法》取消了原有的行政调解前置，导致各地不同程度地出现交通事故赔偿诉讼案件的大幅增涨，有限的司法资源不能高效率地投入到具有实际诉讼利益的交通事故纠纷中，社会效果降低；公安部2008年制定公布的《交通事故处理程序规定》根据实际情况对其进行了具体的补充，以专章对交通事故损害赔偿做出详细的程序规定，使交通事故的行政调解更加规范化，明确了责任认定的自行协商和解问题，适当缓解了由于失去强制的调解前置带来的不利影响。

　　第三，通过制定地方性法规补充法律和行政法规的不足，根据本地实际情况建立具有地方特色的多元化纠纷解决机制。由于各地经济发展、文化传统和法律实施的程度不同，公共财政、社会自治程度、司法资源配置等方面均存在较大差异，因此很难通过国家立法上建立完全统一的纠纷解决机制，只能在确立基本法律制度建立后，允许各地根据地方实际作出更具操作性的调整和填充。

　　第四，通过实务部门积累实践经验并作出有益探索创新。近年来，面对社会纠纷多发的严峻局面和社会治理的实际需要，司法机关和行政机构以及基层自治组织更加重视通过构建有效地纠纷解决机制保障社会稳定与和谐，重视发掘传统调解资源积极进行制度创新和实践。比如一些地方的司法行政机关和基层法院在参与地方“大调解”中进行了大量富有成效的创新。

　　在目前国情状态下，上述各种措施应当全面推进，从而使各种途径都发挥应有的作用，促进多元化纠纷解决机制的完善。

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