充分运用PPP模式，推动广东万亿绿色GDP

　　我国对PPP模式研究不深刻，相关内容普及程度低，政府缺乏必要的了解，甚至部分领导干部习惯于建设方的寻租行为，对PPP模式兴趣不大，这显然减缓了投融资体制改革，也阻碍了PPP模式的推广和应用。

　　改革开放以来，广东从一个连温饱都难以解决的资源匮乏地区，一跃成为GDP超过韩国的经济大省，其发展成就世人共睹。但是，高速发展也带来了诸多亟待解决的问题，在全球金融危机对广东制造业产生巨大负而影响的情况下，广东需要更为稳健、更为务实、更为民生、更为高速地全方位发展，发展离不开投资建设和政策导向，更离不开巨额的投资资本和资金。

　　2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(以下简称《指导意见》)，这是未来公共服务和基础设施建设等重点领域投融资体制改革的纲领性文件，是广东各地政府利用金融杠杆撬动广东大发展的指导性文件，是广东推动万亿绿色GDP的投融资法宝！

　　随后，财政部于11月29日发出（财金[2014]113号）《关于印发政府和社会资本合作模式操作的通知》，12月2日国家发改委发布（发改投资[2014]2724号）《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，与国务院《指导意见》可谓山鸣谷应！

　　《指导意见》特别强调，要进一步创新投融资方式，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，引入社会资本，增强公共产品供给能力。

　　PPP项目融资模式（以下简称PPP模式）是西方发达国家近年才发展起来的一种新型融资模式，目前在我国仍是空白，这就造成我国对此种模式研究不深刻，相关内容普及程度低，政府缺乏必要的了解。同时部分领导干部不熟悉其具体内容和操作规范的要领，认为谈判既费时又费力，还要给项目一定的投入和政策优惠，不如传统的贷款、拨款、借款省心，甚至部分领导干部习惯于建设方的寻租行为，对PPP模式兴趣不大，这显然减缓了投融资体制改革，也阻碍了PPP模式的推广和应用。

　　《指导意见》的目标是为充分调动社会资本投资积极性，指导投资对经济增长的拉动作用，进一步打破行业垄断和市场壁垒，切实降低投资准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，实现以社会资本投资取代政府负债的发展模式。

　　《指导意见》就公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等经济社会发展的薄弱环节，提出了进一步放开市场准入、创新投资运营机制、推进投资主体多元化、完善价格形成机制等方面的创新举措：

　　一、创新生态环保投资运营机制。鼓励林权依法规范流转，推进生态建设主体多元化，推动环境污染治理市场化，积极开展排污权、碳排放权交易试点。

　　二、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程。培育农业、水利工程多元化投资主体，加快水权制度改革，吸引社会资本参与水资源开发利用和保护，完善水利工程水价形成机制。

　　三、推进市政基础设施投资运营市场化。推动市政建设运营事业单位企业化管理，改进市政基础设施价格机制，支持县城和重点镇市政建设运营引入市场化机制。

　　四、改革完善交通投融资机制。用好铁路发展基金平台和铁路土地综合开发政策，完善铁路运价形成机制，逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制。

　　五、鼓励社会资本加强能源设施投资。理顺能源价格机制，鼓励社会资本参与清洁能源、电网以及油气管网和储存设施建设。

　　六、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化。鼓励民间资本投资宽带接入网络建设，参与民用空间基础设施建设。

　　七、鼓励社会资本加大社会事业投资力度。加快社会事业公立机构分类改革，完善社会事业价格和税费政策。

　　按照《指导意见》的要求，广东省各地应该积极创新投融资方式。首先应建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，引入社会资本，增强公共产品供给能力；其次应充分发挥政府投资的引导带动作用，优化政府投资方向，改进投资使用方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式支持社会资本参与重点领域建设；再者应创新融资方式，支持开展排污权、收费权、购买服务协议预期收益质押等担保贷款业务。应采取信用担保、风险补偿、农业保险等方式，增强农业经营主体融资能力。发挥政策性金融作用，为重大工程提供长期稳定、低成本资金支持。发展股权和创业、产业投资基金，鼓励引导民间资本发起设立产业投资基金。支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。

　　国务院《指导意见》是落实十八届三中全会决定精神的重要举措，广东省应充分积极地响应，要利用PPP模式结合广东省充实的社会资本、民间资金，激活公共服务和基础设施建设领域及包括和不限于《指导意见》内列举的支持发展内容的投资活力，各地要在保障民间资本投资收益的前提下，本着“效益共享、投资社会化”的发展原则，为广东省新型城镇化建设建立长期、稳定、有效的资金来源渠道。在投资市场准入方面，按《指导意见》明确提出在公共服务和基础设施领域对民间资本平等准入，开启社会资本进入的准则，促使广东省投融资运营机制的深化改革：

　　一、各地政府投资要从全面涉入向聚焦重点转变，从“重建设”到“重运营”转变，从“重投资”到“购服务”转变，充分发挥政府投资的引导带动作用。

　　二、各地政府要充分认识到PPP模式将是未来公共服务和基础设施领域重要的财政收益性运营模式，《指导意见》以国务院文件的形式就PPP模式的外部环境构建、合作规范、风险防范和退出机制提出了明确要求，是操作性极强的工作指南。

　　三、各地政府要了解资产证券化是盘活及提升政府存量资产的最重要的创新方式，扩大股权融资是降杠杆的重要手段，各地政府应利用财政购买服务预算，开启1：10至20倍当量的投资规模。广东省可按照《指导意见》，通过保障社会资本收益和完善市场定价机制、提高收益水平两个方面，增强公共服务和基础设施建设领域对社会资本的吸引力。

　　四、要重视运用PPP模式的分析和学习。由于《指导意见》相关细则尚需各部委制定落实，PPP模式短时间内仍将面临法律缺位的现实，社会资本出于安全性考虑仍难以大规模进入相关领域，建议政府支持成立PPP项目研究机构，以此解决PPP模式推广中可能出现的混乱局面——因没有统一的部门管理，PPP模式分属各个政府部门，项目做好后又缺乏统一的监管。

　　财政部负责PPP模式推广的金融司司长孙晓霞坦言，一些地方政府为了引资，对企业承诺过高收益率，在高利润诱惑下，有企业没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益就难以保证，出现政府与企业“双输”的局面。

　　PPP模式研究机构可为项目进行风险评估，提供第三方智库服务，保证PPP模式的质量和社会资本投入的采信度，同时可组织PPP模式专家为各地PPP模式进行咨询培训，加快各地对PPP模式的认识。

　　五、广东省正面临着粤东西北经济发展建设投资、区域城镇化建设投资、生态修复环保建设投资、铁路公路交通建设投资、城市管网更新建设投资、物联网信息化建设投资、医疗养老及社会性事业建设投资等工作重任，投资规模巨大，因此建议广东省以PPP模式，组织公信企业、产业基金、社会资本及结合转型后的城投类企业作为基础设施建设投融资的主力，通过资产证券化，进一步使存量资产盘活提升，以保证不断扩大融资规模推动发展。

　　六、PPP模式具有符合价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特征，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，应采用政府和社会资本合作模式投资建设，以实现长期“双赢”成果。

　　七、充分运用PPP模式，推动广东万亿绿色GDP，需要各级领导干部具备敢为人先的工作精神，要有为民、务实、清廉的价值追求，各级领导干部应以区域特点启动相关调研工作：

　　1．特许经营。允许投资人在城市供水、排水及污水处理、生活垃圾处置清运、出租汽车、公交线路、收费公路、公共停车场等公共领域，通过公开竞争方式获得PPP模式经营权利。特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定，一般不超过20年，最长不得超过30年。

　　2．价格调控。实行市场调节价的产品和服务，由项目法人自主定价，自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的，按照“成本+合理回报”原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。

　　3．资金补助。各级财政可因地制宜地给予项目前期费用补贴。在项目建设期间，政府应作为投资主体，承担一定比例的资本支出。在项目运营期间，政府可以付费购买公共服务。对于投资人承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府依法给予相应补偿。对于项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的项目，政府可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定，实现从“补建设”向“补运营”逐步转变，建立动态补贴机制。

　　4．融资支持。对社会资本参与基础设施等领域建设的项目，政府可以给予贷款贴息等融资政策支持，帮助协调金融机构给予融资与顾问服务。鼓励企业采取股份制、委托运营、合资组建项目公司、设立股权基金、债转股、上市融资、发行债券、中期票据等方式筹资用于基础设施建设。

　　5．资源配置。对无法在合理期限内收回成本，且政府无法承担巨额补贴的项目，可按相关规定将部分土地资源或广告、商铺、冠名等经营权配置给项目，弥补建设投资成本。

　　6．土地供应。符合《划拨用地目录》规定的非营利性基础设施和基本公共服务项目，可以划拨方式供地。营利性基础设施和非基本公共服务项目原则上以有偿方式供地。涉及综合开发建设的项目，分情况采取公开出让或租赁等方式供地。涉及特许经营的项目，在国家法定土地使用权年限内，土地使用期限与特许经营期限一致，特许经营期满后，按照合同约定将土地连同地上及地下建（构）筑物一并移交政府。鼓励土地使用权人在符合土地利用总体规划的前提下，利用自有土地建设基础设施。

　　7．项目审批。鼓励社会资本投资人提前介入项目前期工作。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后，可进入行政审批“绿色通道”，优先审核审批，实行限时办结。对重大项目实行帮办制度，政府相关部门专人帮助投资人完成前期的审批手续，并在建设过程中帮助协调存在的困难和问题。

　　8．引入社会监督机制。对于实施的PPP模式应具备立项公示、招标公告、运行通报的程序，特别是社会事业性PPP模式项目，公司监事会应聘任人大代表政协委员监督其运作。

　　李小东