东莞企业用地难的破解之道

　　节约集约利用土地，满足成长型企业用地需求，不让企业因用地问题影响发展，让企业发展后继有地，对于东莞经济社会的可持续发展具有重要的意义。

　　经过30多年的高速发展，东莞经济取得了辉煌的成就，2013年GDP达到5500亿元，在国内地级市中名列前茅。但经济增长是以土地的高消耗为基础的，目前东莞土地开发已近极限，传统的增长方式难以为继，土地供需矛盾十分突出。

　　一方面，随着招商引资力度的加大和投资环境的不断改善，有不少好项目愿意落户东莞。但受限于用地，致使这些项目“因地而不能落地”。也有一些发展好的本地企业由于缺地而转到别处发展。

　　另一方面，一些早期拿地企业或空置或投资强度低，土地产出少却坐地涨价。企业用地的苦乐不均，严重制约了当地经济转型升级，进一步加剧用地矛盾，导致了大项目排队等地、小项目无地安置的局面。

　　到2012年，东莞已面临严峻的缺地“窘境”：东莞要引入大项目，但六成镇街已无500亩以上可集中建设地块。全市1000亩以上地块仅19块，面积2.6万亩。从一些镇街来看，建设用地解决不了是制约经济发展的现实障碍，虎门镇仅2011年就因无地与八个大项目失之交臂。

　　从一些企业来看，用地解决不了是企业发展面临的最大问题。当企业想做大做强，创出自己的品牌时，自然会产生用地需求。如果企业没有土地，几乎就没有发展壮大的空间，银行不乐意与之打交道，导致资金困难；解决不了职工的住宿，面临着留不住人员、引不来人才的困惑。用地难已成为企业尤其是中小企业“成长的烦恼”和发展的直接瓶颈。

　　因此，节约集约利用土地，满足成长型企业用地需求，不让企业因用地问题影响发展，让企业发展“后继有地”，对于东莞经济社会的可持续发展具有重要的意义。

　　东莞市土地资源利用情况

　　一、土地开发情况。

　　截至2013年底，东莞市全区土地总面积2460平方公里，其中，建设用地约1180平方公里，占全区土地总面积的48%。按照土地开发强度的定义，它是指一个地区建设用地占土地总面积的比例。按此计算，东莞土地开发强度已达到48%，早已突破30%的国际警戒线，接近国际公认的土地开发强度的极限值50%，生态承载压力巨大。

　　二、土地利用规划。

　　按照《东莞市土地利用总体规划（2006-2020）》和《国务院办公厅关于批准东莞市土地利用总体规划的通知》，到2020年，全市耕地保有量不少于32472公顷，基本农田保护面积不少于29031公顷；全市城乡建设用地规模控制在95600公顷以内。32472公顷耕地相当于48.7万亩，据有关统计，2012年底耕地56.4万亩，8年只有7.7万亩的空间可利用，一年还平均不到1万亩。

　　三、用地计划情况。

　　2011年至2013年，广东省每年下达东莞农转用国家计划分别为9086亩、11076亩、12978亩。以2013年为例，年度正式下达指标7615亩，农村建设指标486亩，重大平台和重大项目专项指标2050亩，“3·20”超强龙卷风冰雹灾后重建指标1027亩，建设节约集约用地试点示范省先进单位奖励指标1000亩，农村集体土地确权登记发证工作“优秀”城市奖励指标800亩。

　　四、土地供应情况。

　　与2011年相比，2012年土地成交总面积下降32.1%，但单位土地面积成交额却增加28.7%；与2012年相比，2013年土地成交总面积增加98.6%，但单位土地面积成交额却下降20.9%。这与闲置土地处置力度加大和“三旧”改造开展有很大的关系，主要是增加了土地供给。

　　东莞市建设用地方面存在的问题

　　一、土地规划空间不足。

　　根据新一轮《土地利用总体规划》，2012—2020年，仅7.7万亩的城乡建设用地增长空间。即使按照国际惯行的城市建设土地不能超过50%极限计算，东莞市目前可用于建设的土地仅剩23万亩，可挖掘的土地后备资源潜力有限。目前，东莞正处于经济社会双转型时期，面临着高水平崛起的巨大压力。用地空间不足、用地供需矛盾突出是东莞城市建设和经济发展长期面临的问题。

　　二、用地计划指标短缺。

　　广东省下达给东莞的年度用地指标相对较少，近几年每年仅有1万亩左右，而GDP增长需求为3万～4万亩，用地指标缺口较大。此外，全市耕地后备资源不足，可能会陷入“有用地指标也使用不了”的尴尬境地。按照国家关于建设占用耕地要“占一补一”的规定，东莞本身无法实现占补平衡，耕地的占补平衡只能通过易地开发来实现，没有易地开发，东莞就会处于有用地指标也使用不了的尴尬境地。可用建设土地指标的严重不足，已成为各镇街特别是较发达镇街建设和发展面临的突出问题。调查得知，莞城、东城和石龙等镇街建设用地非常紧缺，即使只需要几十亩的好项目，也只能租借其他镇街的土地来实施。

　　三、闲置、低效利用土地数量庞大。

　　2006年，东莞处置闲置土地4.3万亩，征收土地闲置费近4亿元，还对李嘉诚旗下的公司开出了8000万元的罚单，创广东省土地闲置费征收纪录。然而，近年来，东莞闲置土地越积越多，2012年初，曾超过10万亩这一天量数据。低效利用土地的数量也十分惊人，光归入“三旧”改造的土地就有30万亩之多。

　　经过近两年闲置土地处置和“三旧”改造，情况有所好转，2013年东莞盘活了1.6万亩存量土地，处置了闲置土地6200亩。但仍有大量的土地待盘活，2014年1月10日，市国土局局长刘杰接受媒体集中采访时讲，东莞市的建设用地总量约150万亩，其中有25万亩可以盘活。刘杰坦言，改革开放以来，东莞建设用地的扩张是快了点，但还有部分低效用地可以再次利用，因此在盘活存量用地基础上，东莞土地的二次开发仍将大有作为。

　　破解企业用地难的对策

　　一、尽最大可能盘活存量土地。

　　1．继续加大闲置土地的处置力度。东莞在处置闲置土地方面曾经勇气可嘉，2007年国土资源部曾向全国推广东莞经验。然而，时过境迁，东莞闲置土地处置变得举步维艰。原因主要有两方面：一是补偿力度太小。按照2012年7月1日起开始施行的《闲置土地处置办法》将闲置土地处置力度推向一个新的高潮。规定：未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。鉴于闲置土地使用权的无偿收回，对依法取得土地使用权的单位而言是一种非常严厉的行政处罚，处置不当会影响投资环境，因此东莞很少采用该措施。在2006年处置的闲置土地中，强制无偿收回的不到1%，大多数采取强制收回但给予一定经济补偿。执行难的主要原因是补偿力度太小，被执行者认为价格不公平。二是对大企业下不了决心。2006年处罚李嘉诚旗下企业，开出近8000万的大罚单。据说李嘉诚为此事告到中央，但没有奏效。现任市长袁宝成谈及此事都感慨良多，非常佩服当时的市领导。其实，不能说当时的市领导有多厉害，只能说他们坚持了原则。目前，东莞经济工作的重心是“三重”建设，特别青睐大企业和大项目，因此，对大企业的闲置土地往往下不了手。在东莞两会上，东莞市发改局局长就透露，“松山湖高新技术产业园区的某企业，招商时的说法是做研发基地加生产，达产后还做营销基地，税收可以达到30亿-40亿元，后来一路追追追，也有七八年了，追到现在，占了我们那么多地，消耗了我们那么多资源，税收也才两亿元。”中海油在虎门港圈了大片土地，其中有一半以上闲置，至今也没有给出一个好的解决方案。我们认为，在闲置土地处置过程中，收缴土地闲置费和无偿收回土地都不是目的，最终目标是促进闲置土地的合理利用。因此，补偿一定要合理，既然有那么多企业等着用地，因此，容易帮现有闲置土地的企业找到下家，促成它们之间的土地交易，变闲置土地为有用土地是处置的真正目的。否则，补偿价格太低，一是容易产生矛盾，不利于执行，这也是目前进展缓慢的主要原因；二是将低价收回的闲置土地归“土地储备中心”储备，很快又高价卖出，极可能导致其功能异化，滋生腐败。对大企业要严格按合同办事，绝不能姑息。总之，应投入更多的启动资金，综合运用行政手段和市场手段，深入推进闲置土地的处置工作，真正使闲置土地不再“晒太阳”。

　　2．加快推进“三旧”改造步伐。

　　“三旧”改造是广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，是针对土地低效利用而采取的措施。自2010年全面启动以来，东莞市财政连续5年、每年划拨10亿元的专项资金，给予各镇村借款支持进行“三旧”改造。截至2012年11月，东莞已累计投入了高达122亿元的“三旧”改造资金，其中社会资金就超过半数，有66亿元。而目前已经完成的131宗“三旧”改造项目一共有5071亩土地；正在改造的77宗改造项目涉及7694亩土地。正在改造和已完成改造的“三旧”改造项目一共为全市节约了8297亩土地，节地率达65%。

　　为了避免在“三旧”改造过程中出现房地产开发的现象，市政府规定市区内用于商住的项目不得超过60%，而镇区则不得超过40%。我们认为，这样的规定是必要的，目前真正需要土地的是工业企业，一定要坚持这个方向。当然，“三旧”改造也并非一帆风顺，事实上已经遭遇瓶颈。目前，具备改造条件的“三旧”用地就多达30万亩，但已完成和正在改造的仅仅为10%。总体进度缓慢，且呈现改造面积逐年下降的趋势，这也使“三旧”改造的政策红利无法充分释放。所以，“三旧”改造决不能松懈，要不断创新方法深入推进，加快“三旧”改造特别是“工改工”项目步伐。

　　二、将用地方式从粗放低效向节约高效转变。

　　1．适度提高容积率。

　　容积率是指在城市规划区的某一宗地内，房屋的总建筑面积与宗地面积的比值。其大小反映土地利用强度及其利用效益的高低。一般情况下，提高容积率可以提高土地的利用效益，但建筑容量的增大，会带来建筑环境的劣化，降低使用的舒适度。因此，容积率的提高应适度。一要注重空地伸展。要以“亩产论英雄”进行引导，加快“三个”转变：由花园式厂房向标准厂房转变；大项目由一次性供地向分期供地转变；由原来只建一层向建多层厂房转变，最大限度地增加用地空间的承载能力。二是集中集约安排用地。集约安排工业项目用地，实行分类集中布局。东坑镇面积只有20多平方公里，是东莞行政区域面积最小的镇街之一，产业工人超过10万，为节约用地，该镇将用5年时间，统筹建设容纳10万工人生活的产业服务区，堪称节约用地典范。

　　2．最大限度提高土地投资强度。

　　土地投资强度是指建设项目用地范围内单位面积固定资产投资额。一般情况下，土地开发强度越高，土地利用经济效益就越高。对新引进的项目把好投资强度关很重要，一般通过提高项目用地门槛来实现，从源头上控制宽打宽用，促进集约用地。事实上，近年来东莞出让的地块都提高了土地投资强度。但监督管理跟不上，这是导致大量土地闲置的主要原因，需认真反思。正确的做法是，对在规定的时间内达不到投资强度的，要坚决收回多供的土地，或者按开发合同规定进行严厉处罚。更重要的是要积极引导已有厂商提高土地投资强度，鼓励企业新上马的项目不用新增土地，对于节约土地的企业，政府要根据其产出和税收给予相应的奖励。

　　三、进一步完善土地管理。

　　1．优化用地服务，保障用地需求。一是要创新土地执法监察奖惩机制，每年拿出一定比例的新增建设用地计划指标，对管得住的镇街给予奖励，对违法用地严重的镇街挂牌督办、通报批评并暂停用地报批。二是要创新存量盘活手段。将年度存量土地盘活任务按比例下达给各镇街，定期督导，严格考评，分类指导用地单位灵活选择盘活方式，批而未供类以指标调整、调剂新单位、督促原单位供地等方式为主，供而未用类以等价置换、协议收回或托管、进场开发、权属转让等方式为主。

　　2．完善土地市场机制，提高土地配置效率。在市场经济条件下，政府对土地市场的干预是必要的，因为土地市场有时会失灵，但政府垄断土地市场经营的弊病也是显而易见的，低效率和权力寻租始终无法避免。而市场机制是节约集约用地的内在最主要动力，是优化配置土地资源最有效方式之一。因此，要充分发挥市场机制作用，进一步优化土地资源配置。目前，最重要的是创造公平、公正、公开的土地市场环境，对所有企业一视同仁。还要加快项目供地速度，进一步规范国有建设用地使用权网上交易。

　　3．鼓励企业加大土地利用强度，提高土地利用效率。

　　通过税费杠杆和优惠政策，鼓励企业加大土地利用强度，压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大企业生产性用地；鼓励企业建造标准厂房和多层厂房，技改项目尽量利用好现有厂房。对企业在不改变土地用途且符合规划前提下，提高建筑容积率的，不再另行收取土地出让金、配套费等相关费用，并允许补办房产证。制定奖励办法，提高企业节约利用土地的积极性。目前，东莞也有类似的政策，但只针对大型骨干企业，我们认为，应普惠所有工业企业。

　　4．牢固树立“亩产论英雄”发展理念，把最宝贵的土地资源配置给优秀的东莞本土企业。

　　近年来，东莞市领导经常提“亩产论英雄”发展理念，但是，实际操作时，并没有真正计算过各个企业的每亩产出。实际操作时往往以文件的形式，将土地优先供给大型骨干企业和后备上市企业。如果这些企业亩产确实优秀，大家也没说的，其实好多表现并不佳。这些年大量的闲置土地就是由这些所谓的大型骨干企业造成的。与此相反，主要由中小企业组成的莞商表现却有目共睹，政府对其知根知底，土地利用效益可预测，将更多的用地指标配置给优秀莞商企业意味着收益可确定，几乎无风险。从长远看，随着我国劳动力不再廉价，制造业成本会不断提高，外商在我国尤其是发达沿海投资的热情会逐渐减退，未来东莞发展还是要靠莞商。因此，政府应汲取教训，调整用地政策，学习浙江永康以“亩产税收论英雄”，将更多的土地配置给优秀的莞商企业。

　　李传志