美国应急管理体制对清远的启示

　　美国应急管理体制经过多年发展，已日臻完善，形成了一套比较完整成熟的应急管理体制和运行机制，实现了长效预防和应对突发事件的目的，其经验虽然不能照搬，但对于完善和加强清远市应急管理工作提供了有益的借鉴和启示。

　　2014年11月9日-29日，笔者参加了由广东省委组织部、省政府应急办联合举办的“广东省领导干部赴美国加州州立大学应急管理培训班”。系统学习了美国应急管理体制、应急预案设计与管理、应急指挥策略、应急演练、应急管理宣传培训、应急管理社会动员、公共灾难与心理健康等课程。

　　虽然国情不同，文化有差异，但美国的应急管理体制的经验和做法，令笔者深受启发。现结合所学知识，谈几点体会。

　　一、建立运行高效的应急组织指挥体系，是美国加强应急管理的基础。

　　美国幅员辽阔，地处太平洋沿岸，自然灾害频发，历史上多次遭受地震、飓风、龙卷风等自然灾害的侵袭，应急管理一直是美国政府重要职能之一。长期以来，美国政府的应急管理主要以地方政府为主，一般情况下由州或地方的行政长官负责，联邦政府只在州、地方、个人无力应对风险并请求援助的情况下，才会给予必要的救援。这种援助会按照州或联邦的“专项法律”（ad hoc legislation）程序进行。经过多年的改进和加强，美国政府已建立起一个比较完善的应急管理组织指挥体系，全国实行联邦政府、州政府、地方政府（县、市）三级管理模式。

　　（一）联邦政府设立国土安全部。

　　“9·11”事件后，完善应急管理与响应原则并开发国家响应计划成为美国政府的首要工作。2002年11月25日，布什政府签署成立国土安全部的法案，在FEMA的基础上由美国联邦政府22个机构合并成立国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部（Department of Homeland Security，DHS）是美国最高的应急管理机构，下设联邦应急管理署（FEMA），是国土安全部中最大的部门之一，署长由总统任命，可直接向总统报告，每年有25亿美元紧急事件响应基金列入联邦政府预算。

　　联邦应急管理署的主要职责是：负责紧急事件预防、应急准备、应急响应和灾后恢复重建等全过程的应急管理，领导国家应对各种灾难，保护各种设施，减少人员伤亡和财产损失。联邦应急管理署在全美设10个区域代表处，主要负责与地方应急机构的联络，评估灾害造成的损失，制订救援计划，协同地方组织实施救助。

　　（二）州政府设立应急服务办公室。

　　美国是由联邦政府、50个州政府和8.7万个地方政府组成，州政府和地方政府具有高度自治权。各个州设有独立的应急管理机构，是本区域紧急事件的指挥中心，负责辖区内突发事件的处置。

　　以加州为例。加州政府应急服务办公室是全州应急管理业务机构，其主要职责是：协调加州应急预案准备和实施过程中所有相关州机构的活动；协调州与地方政府之间的应急响应行动；协调用于州及地方应急响应和灾后恢复活动的联邦资源，确保加州做好各类灾害的减灾、备灾、应急和灾后恢复工作。

　　应急办公室的经费主要来自州政府和联邦政府。加州政府应急服务办公室有州、南区和海湾3个办公地点，其中州应急办有300名职员，南区和海湾各有50名职员。州应急办是政府重要部门之一，其主任、副主任均由州长直接任命，对州长负责。南区和海湾应急办公地点是州的备份基地，当灾害发生时，首先启用的是州应急办公地点，一旦此处被破坏或受到攻击不能使用，经过培训的应急响应人员会立即到南区或海湾应急办进行指挥。3个应急办公地点都配备了先进的技术装备，确保在各种复杂条件下都能正常运行。州应急办设有应急运行指挥大厅及其附属配套设施。指挥大厅还设有数据中心、新闻发布厅。在事故发生时，相应部门的负责人在第一时间赶到应急指挥中心，进行相应的讨论和指挥。

　　（三）市政府设立应急管理中心。

　　市应急管理中心是美国地方政府的应急管理部门，主要负责处理市辖区范围内危机事件，负责制订市一级的应急管理和减灾规划，监督和指导地方应急机构开展工作，重大灾害及时向州政府、联邦政府提出援助申请。市政府应急管理中心的主要职能是：协调应急运行，组织全市各部门之间涉及跨机构的应急准备、策划、培训和灾后恢复活动，负责联系其他城市、州、联邦机构与私营组织，同时也负责开展公众教育与社区应急准备活动。中心负责人由市长任命，对市长负责。在事故发生后，中心作为应急指挥场所。市里应急救援队伍的中坚力量是消防、警察和医疗部门，参与救援的部门主要包括交通、通讯、技术工程、森林、红十字会、卫生、环境、农业等部门。在城市中还设有3个志愿者性质的应急服务站，负责社区范围内应急宣传与培训、突发事件处置。服务站拥有自己的办公场所、应急车辆、通讯器材及各种专业性很强的应急设备。经费来源一部分靠政府拨款，一部分靠自筹和捐款。服务站工作人员不多，但有很高的工作热情、敬业精神和专业素养。

　　二、建立完备的应急管理法制体系，是美国强化应急管理的根本。

　　完备的应急管理法制体系，是实施各类应急活动的依据。美国很早以前就开始重视应急管理法规标准体系建设，迄今为止，已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的法律体系。

　　美国制定的联邦法包括《国土安全法》、《斯坦福灾难救济与紧急援助法》、《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》和《综合环境应急、赔偿和责任法案》等。制定的行政命令包括12148、12656、12580号行政命令及国土安全第5号总统令和国土安全第8号总统令等。

　　此外，美国还制定了《国家突发事件管理系统》，要求所有联邦部门与机构采用，并依此开展事故管理和应急预防、准备、响应与恢复计划及活动。联邦政府也依此对各州、地方和部门各项应急管理活动进行支持。同时，各州根据地区不同灾害多发的实际情况制定了相关的法规。美国在加强行政法规建设的同时，注意加强工程防灾技术法规和标准的建设，加强检查监督。联邦法律中对各级政府、部门、社区/企业的应急管理工作职责和接口有明确的界定，并有各种便于实施的规定和十分详细的计划。并且各州充分发挥立法权，根据各自情况制定了比联邦政府更为严格的法规。严格的执法和严厉的违法惩处促使各级政府、企业严格按照法律办事，各自应急管理责任能够得到有效的落实。

　　三、建立反应快速的应急协调机制，是美国提高应急管理水平的关键。

　　美国应急管理机制以相互协作、密切配合、反应快速为特征。基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。这是美国应急管理30多年来成功经验的总结，笔者认为，统一管理是前提，属地为主是核心，分级响应是关键，标准运行是基础，四者相辅相成，缺一不可。

　　（一）统一管理。当自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥。平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也由政府应急管理部门负责。

　　（二）属地为主。发生公共突发事件，地方政府应急预案启动后，无论事件的规模有多大，涉及的范围有多广，无论是州还是联邦的援助，指挥任务都由事发地政府来承担。决策权和处置权始终在地方政府，联邦政府与州政府的任务是援助和协调，没有指挥权和决策权。如在“9·11”事件和“卡特里娜号”飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件，应急救援活动主要以纽约市政府和奥兰多市政府为核心，进行指挥。

　　（三）分级响应。强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中，可采用不同的响应级别。确定响应级别的原则，一是依据事件的严重程度；二是依据公众关注的程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖仪式，虽然难以确定是否会发生重大破坏性事件，但由于公众高度关注，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。

　　（四）标准运行。强调在应急准备和应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，美国应急管理机构无论是政府部门还是志愿者机构都有相对统一、易于识别的标识。包括物资、调度、信息共享、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。

　　四、建立标准、规范化的应急平台体系，是美国处置突发事件的重要技术保障。

　　美国政府注重加强应急管理的规范化建设，特别是法律强制执行的《国家响应框架》（NRF）、《全国事故管理系统》（NIMS）、《风险管理术语手册》等一系列完整的工作文件体系，对应急管理的现场指挥结构、各相关部门职责、应急救援工作机制、工作任务清单、工作术语等均做了统一、规范的界定。无论是各级政府抑或社区企业，突发事件应急指挥全部采用ICS系统，是实现跨辖区、跨部门处置突发事件的重要手段。

　　事故发生后，各救援成员单位根据预先安排好的地点，穿上指定颜色的服装，按照应急预案所规定的应急职责和应急术语进行工作，在工作面板上简单明了地用不同颜色展现目前事件发生过程和救援情况，实现应急指挥机构标准化、应急术语标准化、应急成员单位服装穿戴使用器具标准化和灾害事件所处状态标准化，实现统一指挥、统一行动，高效协调，大大提高应急处置的效率。

　　另外，美国各级EOC通过采用最新的科技手段，不断完善信息系统硬件和软件配置，实现信息资源共享，保证了应急组织成员单位的快速反应。EOC还可进入国家一些信息系统，及时获取必要信息，为应急处置和决策提供极为必要的数据支持。

　　五、美国应急管理体制建设的经验给我们的启示。

　　美国应急管理体制经过多年发展，已日臻完善，形成了一套比较完整成熟的应急管理体制和运行机制，实现了长效预防和应对突发事件的目的，其经验虽然不能照搬，但对于完善和加强清远市应急管理工作提供了有益的借鉴和启示。

　　（一）加快完善基层应急机构建设。

　　随着我国经济社会的发展，各级党委、政府高度重视应急管理工作，2005年，国务院设立了应急管理办公室，2014年8月，清远市委市政府办公室分设后，市应急办设为市政府办公室的内设副处机构，确保了应急管理统筹协调职能的充分发挥。但目前县一级应急管理机构仍不健全，乡镇应急机构都未建立。

　　结合美国的应急组织指挥体系，我们认为加快完善基层应急机构建设是当务之急，各县市区要结合当地实际，明确专职应急办主任，各乡镇要加快应急机构建设，以更好地发挥应急管理机构统筹协调的作用。

　　（二）加快制定地方性应急法规。

　　长期以来我国缺乏综合性的应急管理法律法规，仅出台了一些针对特定灾害的单体法律法规。如防洪法、环境保护法等，2007年8月，全国人大颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，2010年广东省颁发了《广东省突发事件应对条例》，标志着应急管理法制化建设逐步推进。但随着形势的发展，仍难以适应复查的突发事件发生需要。因此，加快制定应急管理配套法规建设势在必行。

　　借鉴美国应急管理法制体系，我们认为国家要抓紧制定《紧急状态法》，清远市各地各部门应结合工作职能，围绕《突发事件应对法》的实行，抓紧起草有关地方性应急管理法规和应急管理的专业法规，如《清远市突发事件总体应急预案》等，真正把应急管理工作纳入法制化轨道。

　　（三）加快建立政府应急联动机制。

　　应急管理是社会管理的重要组成部分，处置突发事件是一个系统工程，需要各级、各部门协同配合和共同努力，借鉴美国的应急协调机制，结合清远市的实际，我们认为要加快建立政府应急整体联动机制，完善统一、高效、反应敏捷、安全可靠的现代化应急指挥调度系统，各县（市）区要整合现有治安、消防、卫生急救、交通事故等应急指挥与调度系统。实现各种应急力量的相互支持，共同应对紧急事件。同时，国家已发布《国家突发公共事件总体应急预案》，清远市要按照该预案中对企业与政府应急职能以及应急预案体系的总体规划，进一步推动政府与企业之间应急管理联动机制的建设。

　　（四）加快应急平台建设。

　　清远市的应急指挥平台建设还处于起步阶段，总投入2300多万元，目前正在建设当中，还未发挥应有的作用。美国建立标准、规范化的应急平台体系值得借鉴，结合清远市的情况，我们认为要加快推进应急平台建设，建立统一的应急平台体系，实现各级各类应急信息平台相互对接和信息共享，形成全市统一、高效的应急决策指挥网络。

　　同时，要建立省、市、县三级互联互通，以风险识别和评估、信息处理、预测预警为核心的风险评估系统和应急指挥平台。通过应急指挥平台共享基础信息，实现统一接警、统一指挥、联合行动、快速反应，为人民群众提供更加便捷的紧急救援服务，为政府处置各种紧急与灾害事件提供技术支持，为城市公共安全提供技术保障。

　　王开全