脱贫要利用好城镇化机遇

　　现阶段，我们不能盲目地户改和土改，必须使户改和土改健康可持续。

　　近日召开的第四届新型城镇化峰会有两个特点：一个特点是把城镇化和财政法治联系起来。财政是治理能力现代化的核心，法治是治理能力现代化最基本的方式。另一个特点就是，把城镇化和扶贫联系起来。扶贫问题，是实现小康目标非常重要的工作，拉动贫困地区减贫脱贫，要利用好城镇化机遇。

　　城镇化在移民扶贫中有两种模式：一是对贫困地区进行整体搬迁，就是生态移民；二是在贫困地区发展特色产业。过去一年，在武陵山区调研发现，湖北恩施地区曾经实施过这两种模式。当地一个很重要的特点是产业扶贫、易地搬迁扶贫。另外，恩施的来凤县和湖南的龙山县也都属于武陵山区，两个县城相隔7公里，现在这两个县连通了，建立了一个经济协作示范区。也就是说，可以通过城镇化发展特色产业，来解决城乡居民的就业、致富问题。像武陵山区的张家界，通过旅游解决了大量人口的就业问题；秦巴山区湖北十堰的“竹房城镇带城乡一体化试验区”，将竹山、竹溪、房县三个县城连成一片，主要特色是农民就地就近转移，通过城镇化带动扶贫开发，也显示出了很好的效果。

　　城镇化有五大要素：人、业、钱、地、房。

　　人，是城镇化的核心。业，城市必须要建立在多元产业的基础上，不能只是房地产。市民化一定要有稳定就业，在推进户籍改革的过程中，如果农民没有稳定就业，即使给了他户籍也没用。钱，城镇化的改革和建设需要解决“资金从何处来”的问题。地，要有序推动土地流转，同时在城镇化过程中实现土地的集约使用。房，城镇化要解决进城人口住有所居问题，让进城人口有房住、住得起，能够安居乐业。

　　人的市民化，关键是要有稳定的就业和基本公共服务全覆盖。2014年中央全面深化改革领导小组第三次会议，通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。去年的政府工作报告提出来，农业转移人口落户城镇一亿人，棚户区改造和城中村改造惠及一亿人，中西部就地城镇化一亿人。如果实现就地城镇化，拥有稳定就业和基本公共服务，户籍就显得不重要。

　　目前，户籍改革非常复杂。据调查，80%甚至90%的新生代农民工，愿意生活和工作在大城市，但是不愿意放弃农村户籍。这个问题很复杂，现在放开小城镇的落户限制，没有放开的是大城市、特大城市，但小城镇没有就业机会，农民工不愿意去小城镇，而由于大城市房价太高，生活成本太高，农民工在大城市感到很难生存。所以，户籍改革是局部的，而公共服务改革是全面的。现在80%-90%的农民工在城市的就业是不稳定的，公共服务基本缺失，特别是小孩上学。我们实施差别化的落户政策，但是一些小城市即使放开户籍也没有吸引力。

　　因此，户籍改革要坚持“因城而异”，特大城市严格控制落户人口，小城市放开。要“因人而异”、存量优先，在农民工群体中间，相当大的比重是没有稳定就业的。要优先把有稳定就业、有稳定住房的沉淀型转移人口城镇化。要保障转移人口的权益，但很担心的问题是，农民工改变户籍以后，如果马上收回他的土地，那他就面临巨大的机会成本。2009年全球金融危机期间，有数以千万计的农民工在沿海失去工作，但这些农民工没有感到恐惧，因为他们家里有地，他们想大不了回家种地，土地起到了心理上的稳定作用。所以，如何保障转移者的权益，也很重要。

　　城镇化的路径抉择，是就地城镇化还是异地转移？是把大城市做大还是把小城市做多？应该是两个过程。从现在讲，30多年来，大规模的异地转移之后，我们更要反思这样一种异地转移城镇化的巨大代价，来更好推进就地城镇化。我曾经对就地城镇化进行了大量调研，得出一个结论是，就地城镇化的幸福感最强。

　　现在，中国经济实现了“双转移”的“推力”和“拉力”，中西部由于产业的转移形成一种“拉力”，东南沿海地区，传统劳动力密集型产业的比较优势逐渐减弱，产业结构升级迫切，以及“城市病”等因素，形成一种“推力”，这种“双转移”的“推力”和“拉力”，就带动了产业和劳动力向中西部转移，秦巴山区的这个项目就需要很好地研究这点。“双转移”改变城镇化，农民工的回乡潮，可以实现就地城镇化模式。所以，金融危机以后，很多人在中西部城市寻找幸福，他们觉得和家人在一起，很有幸福感。

　　说到土改，总书记在2014年9月的中央全面深化改革领导小组第五次会议上，和10月的中央全面深化改革领导小组第七次会议上，都分别讨论了土改。第五次深改会议讲农地改革，农民工到城市以后，他的农地如何流转。第七次深改会议讲的是建设用地入市。土地流转的改革问题，对于研究城镇化是非常重要的。土地流转的问题，既提到农民工收益问题，也涉及到户籍改革问题。土地流转可以唤醒“沉睡的资本”，可以使得农民能通过土地流转获得一定收入。

　　这就面临一个问题，农地如何流转？第五次深改会议上讨论了一个很重要的议题：三权分置。所有权不变，承包权归农民也不变，经营权或者使用权流转。这样一种产权设计和城市土地的两权分置是不一样的，只有把产权界定清楚，土地流转才能有序、有效。所以，土地流转、三权分置，可以推进土地集约化经营，提高老百姓财产收入。

　　对于土地流转问题，我非常担忧“一哄而起”，大量的农民失去土地，会使社会稳定受到严重影响。因此，我认为对工商企业租赁农户承包地要有严格的门槛，建立风险保障金制度。有序流转，放活经营权。根据农业部统计，全国耕地流转面积是3.8亿亩，占所有耕地的28.8%，接近30%。农地流转的形式有出租、互换、转包等等。当前，我国28.8%的土地流转中存在一些问题，包括没有遵循依法自愿有偿原则，土地流转价格不合理，土地流转制度建设滞后，土地流转不诚信不规范，存在粮食安全和耕地保护隐患。城镇化不能导致“去农村化”，未来谁来种地也很重要。有一部分土地非农化、非粮化，这就给粮食安全和耕地保护带来隐患。要防止非农化，保护耕地红线。

　　在农村土地产权交易市场上要公开、公正、规范。农民应该有三权：承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、宅基地上自住房的房产权，对应这三权就应该有三证。所以，归纳起来就是，不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力、不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥、不能片面追求“快”和“大”。现在，30%的土地流转了，70%还没有流转，将来这一比例或许还会进一步下降，但总体讲，经营自己承包耕地的普通农户占大多数，不能忽视这一基本农情。这也是对城镇化的态度，城镇化也不能片面追求“快”和“大”。

　　在此情况下，如何使土地集约城镇化？就需要建立统一的城市建设市场。其中，重要的问题是，推进城乡建设用地增减挂钩改革，建立统一的城乡建设用地市场，实现城乡建设用地“同地、同权、同价”。土地城镇化要在存量上做文章，而非增量。我们土地的粗放利用，土地红利呈现出日益衰竭的趋势。从开发强度（建设空间/城市总空间）这一指标看，北京48%，上海37%，深圳49%，东莞43%，而日本东京只有29%，香港只有19%。所以，这种土地的粗放利用，各主要城市基本快到了无地可用的地步。

　　还有个很重要的问题是征地制度的改革，从土地财政角度讲，地方政府在城镇化进程中，城市政府过度依赖土地财政的局面必须改变。在经济下行压力下，房地产调控会影响建设用地市场，土地出让金大幅下降。所以，过度依赖土地财政会导致很大风险。

　　此外，要发展农地金融，如何用土地来担保和抵押，用好土地的融资制度。土地有两种功能：一是生存保障，二是致富资本。土地不可以私有化，但土地可以资本化。如何发挥土地致富资本功能？利用好土地资本化红利，是件重要的事。

　　土地制度改革的总体思路是，完善农村土地产权制度，三权分置，构建平等进入、公平交易的市场，推进征地制度改革，合理分配土地增值收益，完善与现代社会发展相适应的土地财产税制度，建立国有土地资产经营制度，建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理制度，发展农地金融和土地融资制度，改变地方政府过度依赖土地财政局面。

　　□第十二届全国人大财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席 辜胜阻

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