丽水：奏响扶贫改革四步曲

　　丽水市是浙江省扶贫工作的重点区域，据2013年调查认定，全市有低收入农户261221户616425人，占农村总人口的27.92%，占全省扶持低收入农户总人数的19.41%；全市扶贫重点村有1569个，占行政村总数的55.05%和全省扶贫重点村总数的31.38%。

　　2013年1月16日，国务院扶贫开发领导小组下发了《关于设立扶贫改革试验区的意见》，明确丽水市为全国三个“扶贫改革试验区”之一。自此，惠及216万农民的扶贫改革试验正式在丽水大地拉开帷幕。近两年来，丽水市异地搬迁扶贫、产业扶贫和社会扶贫三大体制创新试验取得明显突破，以实现农民经济权利永久化、社会权利属地化为目标的农村产权改革深入推进，为实现城乡经济社会一体化发展打下了扎实的基础。

　　异地搬迁化农民为市民

　　为发展人口集聚城镇，丽水制定了《丽水市农民异地搬迁规划（2013-2017年）》，坚持“依城镇建区、依村设点”原则，要求各县（市、区）在城区或中心镇范围内，安排一定规模的农民异地搬迁安置用地，建设相对集中连片的安置小区。2013年，丽水市投入专项资金12.6亿元，实现农民异地搬迁6607户21046人，其中整村搬迁2个行政村、140个自然村、2449户7419人，取得了经济、生态和社会效益的三赢。

　　突出政策倾斜引导。市委“一号文件”明确了农民异地搬迁目标任务、方法措施和优惠政策。在省财政人均补助8400元的基础上，对整村搬迁的农户，市级财政人均补助1000元（莲都区3000元），并要求各级财政补助总计不少于人均1.2万元。同时，出台规费、土地、特别补助等政策优惠。

　　创新搬迁安置方式。根据下山搬迁农户的多样化需求，丽水市采取集中安置型、分散安置型和困难救助型三种安置方式。其中集中安置为主要方式，主要有三种模式：政府统建、农户购房模式，即由政府建成公寓式套房，在政策享受面积内以成本价出售给异地搬迁农户；政府规划、农户自建模式，分为间房排屋和联建套房两种，政府引导鼓励群众联建公寓式套房；整村搬迁、整村重建模式。

　　促进搬迁农民增收。丽水市各级政府部门有针对性地开展了各类职业技能培训，让搬迁农民掌握一技之长，促进就业素质和技能提高。同时，丽水市依托当地农业主导产业，通过大力扶持农业龙头企业和专业合作组织，积极发展农业特色产业，让更多农民融入当地主导产业，参与产业链分工；依托工业园区、经济开发区务工、从事物流商贸或直接进入城镇从事二产，带动下山农民增收。

　　改革户籍管理制度。在改革试验区域，丽水市取消农业户口、非农业户口划分，统一登记为“居民户口”，加快推进与户口性质相关的配套制度改革，使有关政策与户口性质相分离。通过落实和完善土地等相关配套政策，尊重农民进城或留乡的自主选择权，逐步实现农民户籍在城乡之间的双向流动。农民进城落户变为市民后，继续保留其原有土地（山林）承包经营权，鼓励和引导其依法自愿有偿流转；保留其原有宅基地使用权和房屋所有权，鼓励其自愿有偿退出。农民进城后，其在原户籍所在村经济合作社中的集体资产收益分配等权益保持不变，其拥有的股权可依法继承或流转。健全村经济合作社组织，明确社员身份，推行农村产权的股份量化，确权固化，保障留乡或是异地搬迁安家农民的长期权益。

　　创新社区管理服务方式。丽水市以异地搬迁进城人员为对象、以异地搬迁进城人员安置小区为重点，不断提升社区建设、管理和服务水平，让异地搬迁进城农民不再“边缘化”，真正实现生活方式转变。

　　分权赋权化固产为动产

　　在总结试点经验的基础上，2014年4月，丽水市以市场化改革为取向，以“确权赋能”为核心，全面启动农村产权制度改革工作。市委、市政府出台了《关于加快推进丽水市农村产权制度改革的实施意见》，成立了丽水市农村产权制度改革领导小组，明确了市直有关部门的业务指导主体责任和县（市、区）的工作推进主体责任，形成了自上而下、分线推进的工作机制，为扶贫改革乃至全市农村改革夯实基础。

　　出台农村产权制度改革政策文件。市级陆续出台了《关于印发丽水市农村产权制度改革推进计划的通知》、《丽水市农村经济合作社股份合作制改革指导性操作意见》等8个文件，各区县也出台了各类推进农村产权制度改革的实施方案。

　　稳步推动农村产权制度改革。农村产权包括农村土地承包经营权、林权、水利产权、宅基地使用权、集体土地房屋产权等，其中调查登记是整个改革中最基础、最重要的环节。

　　一是开展农村土地承包经营权改革。2014年4月份以来，全市以农村二轮土地承包工作为基础，对未签订承包合同、未颁发或未依法需要变更承包经营权证的，查漏补缺、整改落实。依法推进新一轮土地确权登记工作，充分利用现代科技手段对承包地进行空间定位，实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，建立农村土地承包经营权登记管理系统。

　　二是开展农村林权制度改革。加快完善林地所有权勘界，建立健全林地所有权、经营权基础信息，规范林权变更登记、经营权流转登记、林权抵押登记，推进林地流转。

　　三是开展农村水利产权制度改革。建立产权明晰化、投入多元化、服务社会化的农村小型水利工程建设管理体系。实现权责利相一致、所有权和管理权相统一的农村水利工程运行管护机制，推动所有权、使用权以租赁、承包、拍卖、股份合作等多种形式进行流转。

　　四是开展农村宅基地使用权改革。加快农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，2015年年底前对符合登记条件的农村宅基地土地使用权确权发证。推进农民住房财产权抵押、担保、转让。探索创新农村住房抵押处置流转方式，采取多种途径确保抵押权实现。

　　五是开展农村集体土地房屋产权制度改革。制定农房（宅基地）违章认定及处置办法，历史久远农房权属认定办法，破解农房登记确权难，全面启动农房登记。

　　有序推进村经济合作社股份制改革。各县（市、区）制定出台了村经济合作社股份制改革的指导意见及实施方案，正有序推进农村集体产权制度改革。一是清产核资、摸清家底；二是界定成员、明确股东；三是确权固化、量化股权。

　　建立农村产权流转市场体系。建立农村产权流转交易市场、农村产权交易管理信息系统、农村产权抵押贷款担保机构，制定出台农村产权流转交易管理等相关制度和规定，开展农村产权交易管理、评估、担保等业务，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，维护交易各方的合法权益。

　　保权活权化资源为资产

　　近年来，丽水市赋予农村土地承包（流转）经营权、林权、农民住房财产权、水域开发利用权、村集体经济组织股权等贷款抵（质）押或担保权能，积极支持乡镇或村组建互助担保组织或资金互助会，逐步构建低收入农户集中村资金互助体系，真正解决农民融资难的问题。鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融（担保）风险。

　　建立研究决策机制。市委、市政府成立丽水市农村金融改革试点工作领导小组，编制了《浙江省丽水市农村金融改革试点规划（2013-2017年）》五年规划，并制定了《丽水市农村金融改革试点推进三年行动方案》和14项农村金融改革的具体实施办法及逐年工作计划。同时，加强金融理论研究，与浙江财经大学共同筹建了“丽水农村金融改革研究院”，合力推进农村金融改革试点。

　　推进扶贫普惠金融。以林权抵押贷款为切入点，在市县两级建立了以林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心、森林调查评价机构为主要架构的“三中心一机构”服务平台，创新设计了林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款和森林资源收储中心担保贷款等多种贷款方式。建立了从林权评估、登记、抵押担保到发生不良贷款处置的一系列制度机制，形成了林权抵押贷款“丽水模式”。

　　创新农村金融载体。一是扎实推进农村“三权”抵押贷款。出台土地流转承包经营权、农村住房财产权抵押贷款管理办法，先后下发《关于进一步促进农村住房抵押贷款工作的实施意见》等文件，全面推进“三权”抵押贷款业务，初步构建了较为完整的农村产权融资体系。

　　二是加大金融产品集成创新。引导各金融机构集群创新，推出以茶园、石雕抵押贷款，小水电股权、农副产品仓单质押贷款及农民工扶持贷款。龙泉市成立了竹垟乡资金互助联合会，共有入会农户905户，互助资金总量达到303.4万元，进一步规范了村级资金互助组织活动，实现了村级互助资金资源共享、余缺调剂。

　　三是推进多层次农村担保体系建设。全面推进财政出资、行业协会组建、商业性运作、村级担保基金等四个层次的农村担保体系建设，重点推进财政性出资与村级担保组织建设。目前，已有10家农民担保公司开展业务，累计为农民担保贷款3.8亿元；建成13个村级担保基金。

　　四是加大三农政策性保险扶持力度。发挥保险服务经济社会发展作用，景宁县率先创建成为全省首个保险服务民生示范点，通过银政保合作模式，该县开展了低收入农户扶贫贷款项目试点。同时，出台并实施《关于推广小额贷款保证保险试点工作的实施意见》，推广小额贷款保证保险业务。此外，创新食用菌等特色险种，率先在全国实现森林、水稻、油菜、自然灾害公众责任险等政策性保险全覆盖。

　　完善社会扶贫机制

　　丽水市因地制宜，努力动员社会各界主动参与扶贫，构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫工作格局。

　　加快完善社会救助机制。完成全市城乡最低生活保障标准动态调整，城镇增幅10.1-13.7%，农村增幅17.1-21.6%，农村低保标准达到城镇标准68%以上。建立大病医疗救助自然增长机制。加强流浪乞讨人员救助，开展“夏送清凉、冬送温暖”和“接送流浪孩子回家”等专项行动。创新全市特困群众二次救助制度，按季实施二次救助，及时解决部分特困群众的生活困难。建设儿童福利院，开展孤残儿童和弃婴的养育、医疗、康复、教育等服务。

　　全面落实省特扶政策。承接和落实好省特扶政策，深入推进特扶项目实施。通过扶贫开发、产业发展、公共服务三大类特扶项目的实施，特扶县全面推进美丽乡村、农民异地搬迁、教育、文化、卫生、社保等民生设施建设，进一步增强了区域内生发展功能，加快了群众增收致富奔小康步伐。

　　大力推进“山海协作”工程。按照发达地区与欠发达地区扶贫结对的工作要求，围绕建设浙江省特色产业集聚区、体制创新先行区、区域合作示范区的总目标，丽水市以“共建共管共享共赢”为原则，以“高质量推进、高标准建设、高水平管理”为要求，推进共建体制机制建设、规划编制、基础设施建设、招商引资。

　　深入推进社会扶贫。按照“一村一计一部门”的要求，全市1569个扶贫重点村实现了结对帮扶全覆盖。结对帮扶领导和单位重点帮扶村子实施发展经济、促进增收、改善民生等项目，帮扶单位还选派优秀干部进驻重点村，助推低收入农户奔小康。

　　探索创新社会扶贫新方式。部分县市先行先试，探索创新社会扶贫新方式，取得了一些成效。

　　例如，青田县结合侨乡实际，突出特色，着重从三方面创新扶贫方式：一是融合华侨元素，为扶贫改革注入活力。由县统战部牵头，深化“百个侨团助百村，千名华侨扶千户”系列活动，带动低收入农户、扶贫重点村经济发展。二是把握华侨经济总部战略脉络，形成扶贫改革持续动力。由县经信局带头，深化“百家企业进百村”、“企业联农”等结对方式，发挥青商回归资金优势，增加本地投资，带动地区经济发展。三是凝聚社会扶贫力量，形成扶贫改革合力。由县民政局牵头，充分发挥青田慈善力量，提高民众慈善意识，逐步形成由政府提供社会保障资金为基础，社会专业团体、组织灵活、全面深入细分领域进行帮扶为主要模式，以农户需求为主导的创新社会救助、帮扶方式。

　　（丽水市扶贫改革试验工作领导小组 供稿）