食品接触材料质量安全监管的探索与思考

　　食品接触材料直接关系食品安全。广东是食品接触材料生产大省。加强食品接触材料的质量安全监管，是质监部门的一项重要职责。

　　2013年以来进行的行政机构改革和职能调整，食品生产环节安全监管工作由质监部门划转给新组建的食品药品监督管理局，而食品接触材料生产环节的质量安全监管仍由质监部门负责。

　　加强和做好食品接触材料的质量安全监管，成为质监部门责无旁贷的重要职能之一。这项工作事关人民群众的身体健康和安全，只能做好，不能有丝毫的闪失。

　　何谓“食品接触材料”

　　所谓食品相关产品，包括用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备，国际上通常称为“食品接触材料”。对食品接触材料（FCM）的定义，欧盟是指预期与食品接触的、或已经接触到食品且预期供此所用的、或可合理地预料会与食品接触、或在正常或可预见的使用条件下会将其成分转移至食品中的材料和制品。美国FDA则认为是一种间接的食品添加剂，是指在食品生产、加工、运输过程中接触的物质，以及盛放食品的容器，而这些物质本身并不用来在食品中产生任何效应。

　　食品接触材料虽然属于工业产品， 但不同于一般工业产品，其质量安全与食品安全密切相关。一方面，食品接触材料用于包装食品、保护食品以免受到空气、光线、微生物等的影响而发生变质；另一方面，由于与食品直接接触，食品接触材料中的化学成分可能直接迁移至食品中或与食品成分发生化学反应，引起食品品质下降或食品安全问题。

　　食品接触材料的有害物质主要有双酚A、增塑剂、甲醛及三聚氰胺、挥发性有机物、重金属等等，这些物质具有致癌、致畸、致突变的潜在毒性，还可引发系统功能紊乱，特别是影响新生儿童的神经系统发育。例如，果汁中的酸性物质可能会腐蚀金属使铅、镉和汞等金属离子进入果汁，累积在人体之中无法完全代谢，极易造成肝肾等器官功能衰竭。又如塑料包装中的苯、甲苯、塑化剂等物质迁移到食物中，将对人体产生慢性危害，可能增加人体患癌的风险。因此，保障食品接触材料的安全，对保证食品安全、保护消费者身体健康乃至生命安全都具有非常重要的意义。

　　广东食品接触材料质量安全监管现状

　　国家质检总局从2006年开始对食品接触材料（食品相关产品）推行生产许可制度。目前，仅有食品用塑料包装、容器、工具等制品，食品用纸包装、容器等制品，餐具洗涤剂，工业和商用电热食品加工设备，压力锅等5类100多种食品接触材料纳入生产许可管理目录。

　　为摸清广东情况，广东省质监局编制了食品接触材料分类摸查目录，并开展食品接触材料生产企业摸查登记工作。据广东全省地级以上市上报的数据，广东省食品接触材料生产企业目前有6146家，其中纳入生产许可证管理的2 910家，核发生产许可证292 1张（包括食品用塑料包装、容器、工具等制品2390张，食品用纸包装、容器等制品187张，餐具洗涤剂135张，工业和商用电热食品加工设备171张，压力锅38张），未纳入生产许可管理的3236家企业，主要生产包括陶瓷、金属、玻璃等材质的餐具、厨具、食品容器、食品生产设备和工具等，以及食品接触机电产品，水处理剂，食品生产专用的印刷油墨、润滑油等等。

　　目前，广东省各级质监部门主要通过严格实施生产许可、积极开展监督抽查和风险分析等措施对食品接触材料生产加工企业进行监管。对尚未列入生产许可管理目录的食品接触材料，由于产品标准滞后、监管依据不足、监管力量薄弱、监管经费匮乏等原因，采取监督抽查为主、风险分析为辅的监管方式。从监督抽查情况来看，广东省企业生产的食品接触材料主要存在食品用塑料制品苯类溶剂残留量超标、蒸发残渣超标，食品用纸制品荧光物质超标，日用陶瓷制品铅、镉溶出量超标，玻璃制品抗冲击、耐内压力项目不合格等问题。

　　广东食品接触材料质量安全监管存在的主要问题包括：

　　一是食品接触材料生产行业整体水平偏低。广东食品接触材料生产加工行业小企业占大多数，质量管理水平不高、从业人员素质偏低、法律意识淡薄，导致产品不合格的情况仍时有发生，给食品安全带来很大风险。

　　二是标准严重滞后甚至缺失。比如由于高分子材料的高速发展，一些食品接触材料产品标准缺失，生产者无标可依。如PE S、P P S U等新型材料目前还没有相关的卫生标准。一些重要标准如GB 9686、G B 9687、GB 11333 、GB 9681等制定于上世纪90年代甚至80年代，由于生产产品新工艺的出现，已明显滞后科技发展要求。加之目前标准归口管理单位众多，很多产品国家标准与行业标准并存，标准间存在交叉、重复、脱节、矛盾等问题，急需完善食品接触材料的标准框架。

　　三是没有建立有效的责任链条。政府的定位就是要制定有关法律法规，裁定纠纷双方的责任，维护市场经济秩序。国内现行以行政监管为主的市场监管模式，严重扭曲了作为市场主体的企业供给和消费者需求的权责关系，使市场主体责任处于被动、从属的地位，行政监管资源远超发达国家，监管成效却不明显，市场秩序难以规范，违法行为屡禁不止。

　　四是相关法律制度不健全。迄今尚未针对国内食品接触材料安全问题制定专门的法律法规和规章制度，食品相关产品的监管基本处于无法可依的状态。

　　五是消费者对食品接触材料的安全意识淡薄。消费者过于关注食品本身的安全，对于包装材料仅凭肉眼的观感判定是否干净卫生，对食品包装不当，使用不当所造成的食品污染等安全问题关注甚少；等等。

　　发达国家食品接触材料监管模式

　　欧盟、美国、日本等发达国家对食品接触材料有效监管的基本模式是，以强大而完善的技术法规体系为后盾，通过实施严格的市场准入制、制定可靠的质量检测方法及卫生限量，并通过不断更新法规、检测技术及加强监管来保障产品质量安全。

　　一、欧盟

　　欧盟食品接触材料监管体系的构成，是以法规和指令的形式颁布有关食品接触材料的安全法令，欧盟食品接触材料安全规范大多不作为“标准”，而是以法规指令的形式发布。其法规及指令框架包括通用要求、特定措施、单独措施等三个层次的法规及指令，对尚未制定“特定措施”的食品接触材料以理事会名义发布《政策综述》，包括决议和技术文件。

　　欧盟理事会、欧盟委员会和议会对欧盟食品接触材料监管进行决策、立法和监督。欧洲食品安全局为食品接触材料安全的官方决策咨询机构，提供科学建议与危险评估。欧盟对食品接触材料质量安全监管采取风险分析作为其基本模式，以此来指导各项法规及政策的制定和执行。风险分析包括风险管理、风险评估与风险交流。

　　二、美国

　　美国对食品接触材料的定义与其他国家不同，将食品接触材料纳入食品添加剂管理范围，并将其中的活性物质定义为间接食品添加剂，接触材料的组成部分与直接添加到食品中的食品添加剂一样，必须符合食品添加剂的有关规定。FDA全权负责对这些添加剂的审核和批准。管理方式分为免于法规管理、食品添加剂审批、食品接触物质通报三种情况。FDA下设的食品安全及营养中心是对食品接触材料行使监督管理的职能部门，其主要工作职责为：企业监督检查、样品抽查检验，进口产品监督，添加剂上市前的审批，直接接触食品的物质及婴儿食品的通报管理，管理条例及质量标准的发布，消费者调查，实验室研究，食品加工包装试验，信息汇集及信息分析等。

　　三、日本

　　像欧盟，美国一样，日本良好的食品接触材料安全建立在完善的法律法规和有效的监督管理的基础之上。在《食品安全基本法》下细化各种食品接触材料，提出符合其特征的法规。日本的食品安全行政监管机构从级别上可分为中央和地方两级，中央一级为“一委两省”，即食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省。食品安全委员会承担着风险评估的重要职责，农林水产省和厚生劳动省的有关部门可采取必要的安全对策，并监督其实施情况。地方一级为地方公共团体(即都道府县)中的食品安全行政机构，对所属辖区的生产商和食品店进行定期检查。

　　我国与发达国家存在的差距

　　我国有关食品接触材料的管理， 无论从法规与标准覆盖的数量、立法和制标的程序、依据，还是执法和监管的理念与模式，都与欧盟、美、日等发达国家存在较大的差距：

　　一、欧盟、美、日等国家均已建立了较为完善的法规和标准体系，对食品接触材料的管理与对食品添加剂、食品本身的管理一起构成了对食品安全的全面管理。我国的管理法规大部分是上世纪八九十年代制定的，对食品接触材料的理化指标、卫生要求、添加剂对食品污染的控制、增塑剂的使用等等还处于20年前的要求。

　　二、发达国家充分引入了危险性评估的原则，评价一种新材料的安全与否除考虑材料本身的结构、性质外，还充分结合其应用于食品的用途，以迁移量为基础评价其对食品安全的影响，依此制定标准法规。我国在此方面还是空白，还未系统性执行危险性评估原则。

　　三、发达国家积极发挥生产企业和社会机构的技术力量，大量的安全性评价等实验室工作基本由生产者自己完成，政府只是起到统领协调作用。我国食品接触材料生产企业大企业少，小企业多，相当部分企业没有掌握产品的卫生标准和检测方法，缺乏对产品卫生评价所需资料和自我检测能力。

　　四、 欧盟、美、日等发达国家，都将食品包装安全等同于食品安全，按照食品的监管体系来监管食品接触材料，在生产环境、产品质量要求和处罚依据方面，对食品接触材料的要求与对食品的要求同步进行，并将其当作食品生产的一部分来对待。而在我国，由于历史和观念等原因，食品接触材料和食品向来是分别对待的，截至目前，仍将食品接触材料看作是食品安全延伸的问题，实际重视程度与食品安全问题无法相提并论。如我国的食品安全法就充分体现了这点差异，该法规定，食品抽样检验经费由同级财政列支，而食品接触材料监督抽查经费，并未规定纳入政府财政预算。

　　对于质量安全监管工作的思考

　　根据十八届三中全会关于市场能做的应交给市场做的精神，应逐步建立食品接触材料安全现代治理模式。一方面，以权益保护为制度设计的基础，落实企业的首负责任，形成可以追溯的责任链条；探索引入社会保险和建立社会救助制度，保障企业合法权益；弱化行政监管，强化民事诉讼，降低维权成本，激发消费者监督的力量。另一方面，以风险分析为监管的基本模式，强化风险监测、管理和交流，及时化解行业性、区域性、系统性的质量安全风险。

　　一、制定食品接触材料相关法律法规，规范市场主体的权责关系。

　　推动制定《食品接触材料生产加工管理办法》等政府规章，或者更高层次的立法，明晰市场主体的权责关系，发挥行业组织的自律作用，让政府监管回归到合适的位置。

　　例如，将生产许可管理改为企业许可登记或备案制度，政府对产品开展监督抽查或委托第三方社会组织开展工厂审查，对产品质量安全状况进行全面的掌控，并加大对违法违纪行为的处罚；降低消费者的维权成本，增加消费者维权的收益，提高消费者维权的积极性，让消费者监督变成社会监管的主力，提高监管的有效性，同时落实商家或企业的首负责任，引入符合性声明或承诺制，建立起一级对一级负责的可追溯的责任链条；引入产品质量保险制度和社会救助制度，加强对产品质量安全的监管，降低企业的风险。

　　加大风险监测与分析管理力度，及时化解行业性、区域性、系统性质量安全风险。在此基础上，制定指向明确的技术法规或者指令。参照欧盟的做法，这类技术法规或者指令可以分为三个层次，一是适用于所有食品接触材料的“通用要求”；二是适用于某类材料的“特定措施”；三是针对某些特定物质的单独措施。

　　二、修订和完善食品接触材料标准体系，为检测和执法提供依据。

　　针对目前标准滞后、缺失、矛盾等状况，主动与卫计委等部门沟通，界定食品接触材料有关标准制修订的权限职责，根据目前检验检测和监管工作的需要，按照先易后难、先急后缓的原则，制定标准制修订工作路线图，督促和指导企业完善企业标准，推动完善行业标准和地方标准。

　　三、强化风险监测与分析，及时化解区域性、行业性、系统性质量安全风险。

　　风险监测首先要建立信息来源模型，尽可能拓宽信息来源和获取风险信息的渠道，并对信息及时进行甄别核查。

　　风险分析包括风险管理、评估和交流，是食品接触材料监管工作之源，用以指导各项法规和政策的制定和执行，及时消除风险，保障安全。引入成本收益风险分析方法，重点关注行业内存在的利润增长点，发现其中潜规则性质的风险点。

　　当企业通过违法手段能够获取较高收益，而违法的成本又不够高时，产品的质量与安全即可能被牺牲，市场上也可能会出现劣币驱逐良币的现象。以不锈钢压力锅为例，许多企业采用成本及安全性较低的201不锈钢型材而非国家标准要求的304型材进行生产并投放市场，由于价格优势导致市场上出现劣币驱逐良币的现象。再如，生产矿泉水塑料瓶胚的企业，如果需求方要求不高，当用于生产瓶胚的新料与废旧回收料存在较大价差时，极可能使用废旧回收料进行生产，因而出现质量安全风险。

　　四、建立和完善食品接触材料监管的机构和机制，提高监管效率。

　　理顺食品接触材料监管机构，按照政策时制定机构、执行机构、风险监测分析和风险管理机构进行定位和运行。政策制定机构应是人大等立法机构。风险管理机构，应是政府行政部门，一方面执行有关法律法规，规范市场秩序，保障企业合法权益；另一方面开展风险管理，化解风险危机。风险监测分析机构应该交由质监技术机构承担，收集各方信息，开展风险分析并出具分析报告，提出风险管理的意见建议。

　　作者系广东省质监局副局长

　　文/高国盛 编辑/王婷