广州区域金融中心法治环境优化研究

　　广州区域金融中心建设的蓝图已经确立，各项任务也已经明确，正处于不断深入推进的关键阶段。法治环境的优化与完善，对于广州建设区域金融中心意义重大。

　　2008年1月，国家发改委公布了《珠三角区域改革发展规划纲要》（2008—2020），明确提出“支持广州建设区域金融中心，允许在金融改革创新方面先行先试，建立以广州为中心的珠三角金融改革创新综合试验区”。

　　2012年6月，中国人民银行等八部门印发了《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》。2012年9月，中共广东省委印发了《中共广东省委广东省人民政府关于全面推进金融强省建设若干问题的决定》，提出“将广州建设成以银行、保险、财富管理为重点的区域性金融中心城市”。

　　为贯彻国家及广东省的文件精神，广州市近几年先后出台了《广州区域金融中心建设规划（2011—2020年）》、《关于加快建设广州区域金融中心的实施意见》、《关于支持广州区域金融中心建设的若干规定》、《中共广州市委广州市人民政府关于全面建设广州区域金融中心的决定》等一系列具体的配套实施政策。

　　目前，广州区域金融中心建设的蓝图已经确立，各项任务也已经明确，正处于不断深入推进的关键阶段。法治环境的优化与完善，对于广州建设区域金融中心意义重大，本文就此进行探讨，以期抛砖引玉。

　　完善法治环境的意义和作用

　　在区域金融中心的建设过程中，应该说广州市是非常重视金融生态环境的建设。在2011年6月出台《广州区域金融中心建设规划（2011—2020年）》后，紧接着于2012年8月制定了《广州市金融生态环境建设实施方案》，对金融生态环境建设作出了部署。

　　金融生态环境是在借鉴生态学中的生态系统（eco-system）这一词语的内涵基础上产生的，是对金融业运行环境的形象描述。金融生态环境是指影响金融主体运行和发展的经济、社会、法治、文化等体制、机制环境。

　　良好的金融生态环境，有利于提高金融市场运行的质量和效率，是广州区域金融中心建设的基础性、决定性工程。金融生态环境是一个大的系统，在其构成的诸系统中，笔者认为最核心的是法治环境。

　　金融法治环境的好坏，直接关系着金融生态环境的有序性、稳定性、平衡性和创新能力，决定了金融生态系统的发展空间。能否形成完善的法治环境，是广州区域金融中心建设中至关重要的环节。

　　一、完善的法治环境，是广州区域金融中心发展过程中最为强劲的推动力。

　　市场经济从本质上是法治经济。有学者认为：从国际经验来看，在国际金融中心形成过程中，除经济实力外，法治环境是决定性因素，英国的经济实力不在世界前列，但伦敦长期位居世界第一金融中心位置，即使是在前几年欧债危机严重的时期，也位居世界第二。究其原因，正是完善的法治环境成就了伦敦在国际金融市场的领导地位。

　　对于正在建设的广州区域金融中心而言，完善的法治环境，可以消除各类金融组织及个人对“人治”环境模式的担忧，吸引更多的金融机构、投资者、金融市场客户参与其中，增加广州区域金融中心业务的广度和深度。完善的法治环境相对政府制定的各类短期的优惠制度而言，其对各类金融业务参与者的吸引力更为强大和深远，是广州区域金融中心发展过程中最为强劲的推动力。

　　二、完善的法治环境，是规范广州区域金融中心建设过程中政府行为的有效手段。

　　世界金融中心根据其发展历史，按其形成的机制可以分为两种类型：自然形成型和政府主导型。

　　自然形成型国际金融中心的产生是建立在本国经济自然孕育和发展的基础之上的，由本国经济的发展衍生出金融服务需求，然后形成国内金融中心，随着本国经济实力的进一步提升，又自然演化为国际金融中心，如伦敦、纽约等。

　　政府主导型国际金融中心是指有政府引导和在目标的推进下形成的金融中心，政府通过制定政策措施促进金融机构的聚集，增加该地区的金融供给能力，通过金融要素对实体经济的渗透，形成相互依存的良性发展格局而形成的，新加坡、东京属于这一类型。

　　世界金融中心不论其形成机制是哪一种，均十分重视市场机制和法治环境的完善，注重政府发挥其职能的尺度和范围。

　　具体到广州区域金融中心，其形成的机制更接近于政府主导型。政府主导的区域金融中心建设有整合聚集金融资源进程快速的优势，但也很容易出现“以政府替代市场，以政府替代法治”的“政府失灵”问题。市场经济中存在无形的市场之手和有形的政府之手，如果没有完善的法治环境作为基础，对政府有形之手的活动边界进行规范，政府对市场的过度干预很难避免。

　　因此，在广州区域金融中心建设过程中，必须对原有的法治环境进行优化，以形成完善的法治环境，更好地规范政府行为，促进政府职能的转变，更好地发挥广州区域金融中心的功能。

　　三、完善的法治环境，是保障广州区域金融中心安全稳定运行的需要。

　　区域金融中心是金融要素的聚集区，其高度发达的金融体系，既会促进当地实体经济的发展，同时也会积累下大量的金融风险。纵观人类历史上发生的大的金融危机，其发源地无一不是金融中心，金融风险对于金融中心而言是如影相随，客观存在的。

　　要保障广州区域金融中心的安全运行，政府监管必不可少。而有效的政府监管是建立在健全的法规与制度以及相应的科学、合理的组织管理体系基础上的。因此，要实现政府对金融中心的依法、有效监管，客观上需要有完备的法律体系，更为重要的是严格地执法，所有这些都属于法治环境完善的范畴。

　　优化法治环境的几项原则

　　一、公平性原则。

　　良好的金融法治环境是建立在公平的金融法律制度的基础上的，公平性原则首先体现在金融法律制度中。公平性原则就是要求在广州区域金融中心建设及运营过程中体现金融公平。所谓金融公平，是指在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、地域、行业、职业、身份、民族、宗教等因素而受到差别对待，能够公平地参与各种金融活动，机会均等地分享金融资源，并形成合理有序的金融秩序。

　　坚持公平性原则，就要求在广州区域金融中心金融制度建设中，改革金融市场准入制度，逐步放宽金融特许制度，允许和鼓励各类金融机构平等参与市场竞争；监管部门在运用金融工具进行市场调控时要一视同仁；建立普惠金融体系，实现金融资源的全面、均衡配置。

　　二、系统性原则。

　　金融法治环境的建设包括金融法律制度建设和金融司法体系建设，涵盖金融立法和执法两大课题。

　　建设与广州区域金融中心相适应的金融法治环境是一项全方位、多层次、综合性、循序渐进的长期系统工程，涉及立法机关及部门、司法机构、行政管理部门、金融监管机构、金融机构、金融中介服务机构、宣传部门等众多单位。要运用系统管理的思想和方法，运用“总—分—合”的原则，按轻重缓急的原则，在明确总体任务的基础上，进行任务分解，形成子任务系统，制订时间表，并层层落实到具体单位，最终达到完善现有金融法治环境的目的。

　　三、因地制宜的原则。

　　区域金融中心由于金融业的快速发展及金融创新，会产生一些新的情况和问题，对立法的需求往往十分迫切。2014年5月广州民间金融街成立了互联网金融基地，鼓励互联网金融这一新兴金融业态的发展，是一种顺应金融业未来发展趋势的金融创新，值得鼓励。

　　但是无论从国家还是地方层面来看，有关互联网金融的监管法律制度都还是空白，互联网金融这类金融创新行为陷入无法可依的尴尬局面。类似的还有为广州民间金融街小额贷款公司设立的再贷款公司的监管问题，在当前还是法律上的盲区。

　　因此，在广州区域金融中心建设的过程中，地方政府要争取一些“特别立法权”，在对一些新生事物先试先行的同时，因地制宜地根据本地的实际情况，制定相应的法律规范，形成一定的经验后再推广至更大范围。

　　四、适度超前原则。

　　适度超前原则有两层含义：一是指立法上的适度超前，立法机关或部门要能洞悉金融业发展的前沿趋势，针对新生事物的立法需求尽早开展立法调研和草拟，并且在具体的内容上为未来发展留有余地，延长法律法规的适用周期；二是指各类监管、司法部门在金融执法过程中要对出现的新情况和新问题进行预先研判，更多地采取事前控制措施来解决各类法律实践中的纠纷。

　　法治环境建设面临的问题

　　一、金融法律法规体系还不够完善。

　　广州区域金融中心法治环境建设的前提和基础是立法，也就是建立起适应其发展的健全的法律法规体系。由于我国经济整体上还处在工业化时期，第三产业还未能成为国民经济的支柱，导致金融业立法的滞后性。从国家层面上来看，一些金融市场急需的如存款保险、金融机构破产、私募基金等法律法规经过多年的研究、调研仍未能出台。

　　广州区域金融中心由于金融业的高速发展，对金融立法的需求往往更加迫切。在上位法缺位的情况下，地方立法机关又未能及时制定与本地实际情况相符的地方性法规，因而不可避免地形成了一些法律上的真空地带。

　　二、金融司法体系存在缺陷。

　　金融司法是维护金融市场秩序，保护金融机构、消费者、投资者利益的最终手段。与全国很多地方一样，广州区域金融中心在运行中存在对金融犯罪打击力度不够、金融债权追索案件执行力度不够、金融纠纷解决机制不完善等问题。导致一些企业利用虚假信息骗取银行贷款，银行债权诉讼案件审判时间周期长、诉讼成本高、执行难等问题时有发生。

　　此外，对金融消费者和投资者的合法权益保护不够，在本辖区范围内，各类损害群众利益的金融诈骗案件，如各类打着“炒黄金”、“炒白银”等旗号的非法公司在市中心长期、大量存在，上当受骗者并非少数。

　　三、金融监管水平有待提高。

　　广州聚集了大量的各类金融机构，在现有监管框架下，存在着金融监管反应不够灵敏，监管机构法治意识不强等问题。在法律缺位的情况下，监管机构靠政策和文件行使监管权力，监管机构权力大，责任小，加之由于分业监管体系造成的条块分割，使监管的盲区和交叉地带同时并存。因金融监管不力产生的突发性、群体性事件时有发生，直接影响到社会的稳定。

　　金融业的健康发展离不开监管部门和金融业的共同努力，应该结合实际情况不断改进监管方式，特别是要妥善处理好加强监管与鼓励金融创新之间的关系。

　　四、金融法制宣传和征信体系建设有待加强。

　　金融业法制建设一方面存在滞后性，另一方面又面临宣传不够的问题，立法机关及金融监管部门往往根据市场中出现的问题出台相应的法规或规范性文件，但公布后往往缺乏后续的宣传普及，不仅是普通的金融消费者和投资者不了解，即使是金融机构也无法全面领会其内涵和实质，使法律法规的实施效率大打折扣。此外，社会信用体系建设还不完善，虽然《征信业管理条例》自2013年3月15日开始实施，但相应的征信体系建设仍然任重道远，骗贷、骗保、恶意逃避债务等现象屡见不鲜。

　　五、金融法律服务水平不足。

　　广州在建设区域金融中心过程中，由于吸引力不足，面临优秀的金融法律人才，特别是高端人才缺乏的问题。金融法律服务需要有熟悉外语、金融、法律的复合型人才来提供，但此类人才在广州无论是数量还是服务质量都与建设区域金融中心的目标有很大的差距。各类金融服务中介如会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等无论是在数量上，还是在质量上，都不能满足未来的需求。

　　优化法治环境的建议

　　一、完善地方性金融法规体系。

　　广州区域金融中心完整的法律体系包括框架性法律、放权性法律、优惠性法律、监管性法律等。法律体系建设的核心任务是在维护金融秩序，确保金融安全的同时，不断拓展金融市场的广度和深度，形成比较发达的多功能、多层次的金融市场体系，金融立法的重点应当侧重于鼓励发展创新金融产品和金融工具，同时维护好正常的金融秩序。

　　在中央完善金融立法、填补上位法空白的同时，一方面，我们应该呼吁国家就广州区域金融中心的市场准入、金融创新、监管改革、税收优惠、民间金融等方面为广州区域金融中心量身定制一些规范，或者是争取一些“特别立法权”，争权全国人大或国务院授权广东省人大或广州市政府对金融创新制定地方性法律法规，以解决金融中心发展过程中面临的法律制度障碍。

　　另一方面，省市立法机构及政府部门要根据广州金融业发展的实际情况，在已有的立法权限内，对过时的地方性法规进行清理废除，同时针对新情况，对有关法律法规进行补充完善，建立适合广州区域金融中心运行的法规体系。

　　应该看到，法律体系的完善是一个长期的任务，不可能一蹴而就，同时也是一个动态调整的过程，立法机关及政府部门必须根据实际情况，在充分调研和征询公众意见的基础上，把握重点，分步骤、分阶段来完成。

　　笔者建议，成立广州金融法治环境建设联席会议制度，统筹规划广州金融法治环境建设，定期总结和分析广州金融法治环境建设进程，加强成员单位之间的沟通。联席会议成员单位由省人大、省政府相关法治部门、司法机构、行政执法部门及金融监管部门组成。

　　二、加强金融领域司法体系建设。

　　1．建立公平、高效的金融纠纷解决机制。

　　广州现有的金融纠纷解决机制以诉讼为主，存在程序复杂、资金及时间成本高、效率低下等问题，即使胜诉，往往也存在执行难的问题。

　　公平、高效的金融纠纷解决机制是一种集“金融审判、金融仲裁、金融调解”三位一体的解决机制，能够高效地解决金融纠纷。2011年7月广州金融仲裁院正式成立，为金融纠纷的解决提供了一个快速、高效的解决渠道。要积极支持金融单位用仲裁的方式解决纠纷。同时支持广州市各级法院设立金融审判庭和执行庭，实行金融纠纷案件简易诉讼程序，降低诉讼费用，提高金融债权的执行回收率，保证金融债权得以清偿。

　　2．加大金融司法的执法力度。

　　由于司法执行的不力，包括银行在内的金融机构的债权得不到应有的保护，使一些企业的恶意赖账行为屡禁不止，严重地削弱了银行的信贷能力。此外，还要建立、健全金融案件查处的联动机制。金融监管部门应与司法部门加强沟通和合作，实现情报共享，为有效打击金融领域的犯罪行为创造条件。

　　三、进一步提高金融监管的水平。

　　1．尝试金融业集中监管模式。

　　我国目前在金融业实行的是多级分业监管模式，这种监管模式在实践中不可避免地存在各个监管机构之间不协调的问题，降低了监管的灵敏度，妨碍了金融创新的步伐。

　　笔者建议，可以考虑借鉴西方金融市场发达国家的经验，建立集中监管制度，申请在广州试点组建集银行、证券、保险等行业监管于一体的地方金融监管机构，完善各金融行业的监管合作，提高监管效率。

　　2．充分发挥行业协会自律作用及金融机构的内部风险控制制度。

　　要充分发挥广州金融协会、股权投资协会、保险业协会等行业自律组织的监督协调作用。同时金融机构内部应当严格遵守审慎经营规则，按规定建立和健全风险管理和内部控制制度，加大对违法行为的处罚力度。建立良好的市场退出机制，维护金融市场稳定。

　　3．建立金融风险预警、应对体系。

　　金融监管部门在日常工作中，应建立金融风险的预警体系，把金融风险化解于萌芽状态。要定期或不定期组织金融突发事件演习及培训，提高应对已经出现的金融风险的能力。

　　四、加强金融法治宣传和征信体系建设。

　　政府部门及金融机构要积极利用报刊、广播、电视、网络等各类媒体及营业网点现场，向全社会普及金融知识和相关法律制度，增强全市人民的金融法治观念，让大家了解广州建设区域金融中心的重大意义，充分调动各方面参与金融中心建设的积极性。加强社会诚信教育，增强全社会的信用观念，加强金融消费者及投资者教育，增强他们的风险防范意识。

　　加强广州社会信用体系建设，尽快制定《广州市个人征信管理办法》和《广州市企业征信管理办法》等地方性法规，建立全市非银行信息统一征信平台，推动非银行信息和银行信息的对接共享。加强对会计、担保、评级等中介机构的管理规范和引导，提高中介机构的综合素质，培育和发展种类齐全、功能互补的具有市场公信力的信用评估机构。

　　五、提高金融法律服务水平。

　　1．成立专门的研究咨询机构。

　　为促进广州区域金融中心建设，建议成立政府主导的广州国际金融研究院，作为广州区域金融中心建设的决策咨询机构和智囊团。研究的内容既包括金融又包括法治，人员从政府部门、高校、金融机构、司法部门等挑选聘任。

　　2．造就一大批高素质的金融法律人才。

　　坚持引进与培养相结合的原则，实施广州金融高级人才开发项目，引进一批高水平的金融法律人才，完善对引进人才的激励机制，在安家入户、住房解决、医疗保障、子女入学入托等方面给予优惠，并在薪酬上予以倾斜。同时，要加强与省内有相关专业的高校加强合作，建立金融法律人才培养基地，拓宽人才来源渠道。

　　作者单位：广东水利电力职业技术学院经济管理系

　　文/吴悫华 编辑/罗彬