“城中村”集体经济组织健康发展探析

　　城市化给传统意义上的农村带来前所未有的经济发展机遇，但很显然，简单的农业（土地）生产管理模式和经营体制与“城中村”的现实状况已不相适应，导致腐败问题集中爆发。深化经济联社体制改革，完善经济联社经营管理制度，是摆在我们面前的一个重大课题。

　　改革开放30多年来，城市化进程一路加速，“城中村”这一过渡时期的产物应运而生，农村变为城市，生产和经营模式必然产生变化，过去的生产大队、生产队经过改制变成了现在的集体经济组织（荔湾区主要以经济联社为主，以下统称“经济联社”），经济联社对集体资产、土地等进行经营和管理。

　　城市化高歌猛进的“光与影”

　　应该说，城市化给传统意义上的农村带来前所未有的经济发展机遇，包括村容村貌的城市化和集体经济普遍增收等等。以广州市荔湾区为例，上世纪90年代初，区内村委会最少的总收入有20多万元，最多的村也只有200多万元，但2012年统计数据显示，区内总收入最多的经济联社已有27596万元。

　　收入增长了，生活方式基本与城市同步，管理办法却还是老一套，老办法解决不了新问题。近年来“小官大贪”案件层出不穷，曝光了许多农村集体经济组织管理中存在的漏洞。伴随着“城中村”改造、征地拆迁补偿、项目开发与建设，部分经济联社“两委”与开发商勾结，贱价出卖集体资产，侵占、挪用补偿资金，个别干部甚至直接赤膊上阵，以个人名义注册成立开发公司，将村集体的利益转化成个人的暴利。为实现其利益长久化，他们还进一步腐蚀拉拢身边的党员干部形成“小圈子”，从而形成一个千丝万缕的既得利益集团。

　　不难看出，现在“城中村”集体经济组织的建设正面临一系列深层次的挑战与问题，如不加以重视和解决，将会严重影响和制约它的健康、可持续发展。

　　“四不”导致问题重重

　　村改居，农民名义上变成居民，原村委会改为负责社会管理事务的居委会和经济联社两部分，但在土地权属、福利制度、外观形态、管理体制等方面仍沿用原有农村体制。目前荔湾区21个经济联社（集体经济组织）中只有1家成功改制成企业，其他经济联社仍存在“村不像村、居不像居、政不像政、企不像企”的现象。

　　比如，已转制的村民，并未能完全享受到与居民同等的社会公共福利等待遇。由于经济联社属于独立的经济实体，决策只须经过股东大会、经济联社领导班子审议通过，加上经济联社承担了很多行政和社会这些本应该是上级政府部门承担的事务，区有关部门和街道目前无法对其实施有效监管，很容易出现集体资产流失、经济联社党员干部受贿、职务侵占等违法犯罪问题。

　　目前经济联社的问题概括起来有“四不”：定位不清、职责不明、监督不力、制度不全，而由这“四不”导致的问题更是犹如重重乌云，压制着经济联社的健康发展。具体表现如下：一、经济联社定位不清，职责不明。

　　“村改居”后，经济联社仍是基础服务设施建设的投资主体，联社名义上是经济组织，但无论是在行政事务还是在社会事务管理中，仍然发挥着主渠道的作用，居委会没有真正起到为居民提供公共服务的主导作用。

　　目前政府的财政承受能力有限，在改制过程中大量的公共事务管理费用仍然由经济联社承担。比如：部分经济联社还要负责自来水供水维护和管理；大部分经济联社承担治安、卫生、教育、计生、道路维护等费用投入和具体工作，已转制的村民并未能完全享受到与居民同等的社会公共福利待遇等等，这些问题都只能通过尽快改制，撤销经济联社，成立股份制企业等途径来解决，过程是长期的，艰巨的。

　　二、内部监督失位风险高，外部监督机制不健全。

　　1．部分经济联社内部监督机制不畅顺。一些常务理事会不愿意接受社民和股东代表监督，绕开监督程序；一些联社社务公开不及时、内容不全面、不真实，致使社务公开栏成为摆设；一些涉及社民利益的重大工程没有事先向社员公开、没有广泛征求意见，只是在年终股东代表大会上通报，大部分社员只知道结果，没有参与决策过程，也不了解决策的依据。信息的不对称，令社民监督无门。

　　2．部分联社监事会的监督流于形式。目前，经济联社监事会成员基本都没有工资，只领取小额的工作补贴，工作动力不足；且监事会成员大部分缺乏财务基本原理等专业知识，业务能力有限，难以充分发挥监督作用。

　　3．外部监督薄弱。撤镇建街后，涉农单位和涉农街道对联社的管理和监督有所弱化，尤其属地街道与经济联社的关系定位不准、甚至没有专设这方面的职能科室，对经济联社工作管理尤其是财务管理缺少检查监督，对经济联社的规章制度的健全完善和执行缺少指导和规范。

　　三、日常管理制度不完善，基础管理工作薄弱。

　　1．股份合作章程不够完善。对经济联社运行的关键环节未作明确规定，如“成员资格及其权利”、“管理人员的产生与罢免”、“民主决策、民主管理及其议事、办事、表决规则”、“收益分配制度”等，有些条文甚至与现行法律法规相抵触，如计划生育、外嫁女分红等相关条款。

　　2．管理制度不够完善，财务管理不到位。一方面，财务审批制度、民主理财制度、财务公开制度、票据管理制度、内控制度、固定资产管理制度等基础制度不完善；另一方面，各项财务制度未能严格执行落实，土地物业出租、工程建设承包、接待消费、资产使用等方面普遍存在流程不规范的情况。

　　3．基础管理工作薄弱。部分联社的档案资料不健全，经成员会议、代表会议、理事会、常务理事会讨论通过的项目没有留下详细的记录，无据可查。

　　四、少数基层党组织建设存在薄弱环节。

　　近几年四处频发的经济联社“小官大贪”案件，集中暴露了经济联社存在的突出问题：经济联社领导班子与黑恶势力勾结，通过经济联社相对集中的政治和经济权力，采用经济垄断、暴力、威胁等方法参与“黑公司”（披着合法外衣实为涉黑公司）的经济活动，并为黑公司提供保护；党支部形同虚设，软弱涣散，甚至瘫痪；有联社党员干部采取贿选方式当选，或者与不法商人组成利益团体参与贿选，当选后利用集体资产大肆牟私利，完全失去了党员的模范带头作用。

　　随着反腐的深入，我们发现，这些问题的存在还具有一定的普遍性。在调研中，很多经济联社干部反映，“两委”换届周期短，导致短期行为突出。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会每届任期三年。实践中，“头年看、二年干、三年准备换”的现象普遍存在。这就导致本届村委班子在制定村发展规划时，有的守成度日，得过且过，不愿也不敢放开手脚，大胆革新。有的一上任就搞短期突击，只顾眼前，不管以后。比如，为了办公益事业，有的变卖固定资产，有的长包机动地，有的拆东墙补西墙。几届下来，个别村存在家底不清，违法合同和协议一大堆的现象。有些村甚至出现了“前任”不敢交，怕露底；“继任”不敢接，欠一屁股债的现象。

　　突出重围：以制度建设为抓手

　　经济联社、经济社管理中出现的问题，表面看是联社干部和社员个人的素质问题，根源还是在于权责不明、制度不全、监管不力。而这几个方面的问题，都需要加强制度建设和制度执行力来解决，所以笔者建议，以制度建设为抓手，铺就一条经济联社健康发展之路。

　　一、制度建设是关键。

　　1．修订完善组织章程，明确权责。制订组织章程时，必须对以下几个方面内容加以细化和明确：一是社员大会、社员代表会议、社委会、社长和监事会的职责、权利和义务；二是社委会、社长违反组织章程应承担的行政、经济、法律责任；三是对经济联社、经济社的财务管理、社务公开等方面制度的细化，明确违反“三公开一监督”（党务公开、政务公开、财务公开和民主监督）应承担的行政、经济、法律责任。四是明确涉及社员利益重大事项的内容。包括集体所有的土地、物业和其他财产的流转、承包、租赁，公益事业建设项目的立项、资金筹集和使用，征地补偿款的分配，以社集体名义签订的经济合同，大额资金使用的审批权限及干部报酬分配等。

　　2．规范完善决策机制，民主决策。要按照“一般事项集体商议决定，重大事项社员讨论决定”的原则，进行民主决策。凡是涉及社员利益的重要事项，都须提请全体社员或社员代表会议讨论，按多数人的意见做出决定，使每一项重大决定的出台都公开透明，并体现民意。特别要明确规定在土地物业经营管理、工程招投标、经济合同签订、各项开支分配、干部待遇等方面的议事决策规则，如要明确规定多少金额以上的开支、多少金额以上的经济项目和经济合同签订、续签要经过什么程序，由什么会议决定等，防止出现个别人说了算和暗箱操作等现象。

　　3．健全社务公开制度，民主监督。区联社、经济社在社务公开方面存在“不公开”、“半公开”、“假公开”等问题，只公开一般性的内容，关键性的或比较敏感的内容不公开。推进民主监督，必须把干部的行为置于群众的广泛监督之下，必须建立健全社务公开制度，做到凡是重大事项和群众普遍关心的问题，都应向社员公开。要坚持把群众关注、反映强烈、容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题作为公开的重点。公开的内容要具体，要尽可能量化、细化，便于干部社员执行，便于群众监督。

　　4．健全和完善财务管理制度。经济联社、经济社要完善经济核算，做好会计基础工作，提高经济效益。建立健全集体货币资金、债权债务、票据和财务开支审批等财务管理制度，规范会计账簿的设置和会计凭证、会计科目的使用。账务处理要达到规范、明确、清晰。规范支出票据、原始凭证的管理，实行统一票据，必须购买有广州市财政局监制的标准账册、凭证。经济联社、经济社对非法设置的账外账要进行全面清理，合并到依法设立的账簿。进一步细化财务管理制度，街道和区有关职能部门分工负责，加强对贯彻执行财务制度情况的督促检查，加大对违纪、违法行为的查处力度，将各项财务管理制度落到实处。

　　二、监督落实是根本。

　　1．加强资产和财务管理。加强对重点资产的监察，遏制和减少集体资产流失和亏损。切实开展“三资”清产核查工作，完善“三资管理”，防止集体“三资”流失，维护所有者的合法权益，促进“三资”的合理利用和保值增值。目前，荔湾区的“三资”交易平台已投入使用，但是还存在一些经济联社对此认识不足，落实不到位的情况，需要进一步加大宣传教育和监管力度。要加大对财务人员的培训和管理力度，经济联社、经济社财务人员实行持证上岗制度。街道按管理需要，定期检查经济联社、经济社的资产台账、经营合同和印章的管理情况，发现问题，应及时纠正。

　　2．加强联社监事会监督。加强联社监事会建设，明确和改善监事会成员责、权、利、能及其之间的关系。加强监事会管理，其成员须具备一定的财会知识，由社员大会或社员代表会议选举产生，上岗后要接受监事会成员培训，使监事会成员权、责、利、能相统一。监事会向社员大会或社员代表会议负责并报告工作，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，有权否决不合理开支，当事人对否决有异议的，可提交社员大会或社员代表会议讨论决定。街道应将经济联社、监事会监督工作列入经济联社、经济社领导班子成员年终目标考核。

　　3．加强审计监督和纪检监察。要加强对经济联社、经济社的审计监督。在审计中查出侵占集体资产和资金、铺张浪费的，要责令当事人如数退赔，并追究相关责任；构成犯罪的，移交司法机关处理。涉及国家工作人员及党员干部的，要移交有关部门调查处理。街道每年要组织对经济联社、经济社的年度审计和领导班子的“任中审计”，如有重大涉农信访涉嫌经济问题时，街道应随时组织专项审计。

　　4．强化群众监督，阳光运行。在这方面荔湾区也有做得很好的一些亮点，比如东塱联社，充分利用“党员之家”、“党员电教室”、“党风廉政建设检查站”、宣传栏、各种大会情况通报等平台和载体，全力推进党务、村务、财务“三公开”，联社党支部、理事会、监事会联合专门编印了《东塱股份合作经济联合社简报》，及时将联社“三会”的会议决定情况、重大经济决策、重大合同项目进度、财务总体收支、与社员利益攸关的上级政策精神、社员普遍关注的热点问题等情况，每季度一刊，发放到每一户社员家中，全面、彻底地接受社员监督。

　　三、党组织建设是保障。

　　1．预防腐败体系建设要向基层延伸。建立“廉情预警平台”，要把加强经济联社、经济社监管作为基层党风廉政建设重点工作，结合经济联社、经济社的实际，制订加强经济联社和经济社党风廉政建设工作规划，建立“党风廉政建设责任制”，并强化责任考核和追究，使责任制考核和追究与经济联社“两委”班子成员和经济社社委会成员的报酬相挂钩。

　　2．加强对联社干部的引导和激励。调研中，联社干部在待遇保障方面反映较多的是没有社区干部一样的基本保险。这些保险是国家赋予每个劳动者的最基本保障，村干部们理应同等享有。对成绩较为突出的联社“两委”干部，应该继续以考录择优的原则充实到乡镇公务员队伍中来。这样才能加强对经济联社干部的监督、引导和激励。

　　3．加大违纪违法查办力度，加强法制教育。要以维护农民权益为重点，围绕党的农村政策落实情况加强监督检查，切实纠正损害农民利益的突出问题，严肃查处涉农违纪违法案件。对审计发现的问题，集中时间和人力进行专项整治，对各种违纪违法行为进行严肃查处。对经济联社党员加强法制宣传教育，加强党性教育，提高宗旨意识，以身边的经济联社违法案例为题材拍摄警示片，让经济联社党员干部时刻保持警醒。

　　4．加强联社班子建设。经济联社班子要坚持大小事务按程序办、按制度办、按原则办，重大事项实行决策、过程、结果全程公开，努力做到处事公平、公正。联社干部不可避免地和村民都沾亲带故，但涉及福利分红、征地款分配、换届选举等利益问题，一定要做到程序公开，公道正派，不徇私情；在涉及旧厂房改造、重大工程建设、物业出租等敏感问题上，不插手不干预，公开透明招标，这样才能得到广大社员的积极认可，有效增强全体社员的向心力，营造积极向上、风清气正的良好氛围，促使联社健康向上发展。

　　作者系中共广州市荔湾区委党校讲师

　　文/王智敏 编辑/罗彬