大力实施搬迁移民扶贫 推进城乡发展一体化

　　江西搬迁移民扶贫进城镇进园区集中安置的探索和实践

　　江西是著名革命老区，扶贫开发任务艰巨。全省贫困人口大多居住在深山区、库区、湖区，地处偏远，交通不便，人流、物流、信息流不畅，生产落后、生活困难，行路难、上学难、治病难、增收难、娶妻难、住房差等问题十分突出，生存条件比较恶劣。要就地解决这些贫困人口面临的诸多问题，成本极高，难度极大。为此，江西自2003年开始采取搬迁移民、异地有土安置扶贫措施来解决这一难题，十年来，先后搬迁贫困人口50多万，取得了较好的成效。

　　然而，由于历史、地理等原因，江西目前仍有38个特困片区县和原中央苏区县、3400个贫困村、385万贫困人口，特别是还有100多万贫困地区群众居住在生存发展条件较为恶劣的偏远山区、库区、地质灾害区。而此前开展的有土安置移民搬迁，随着形势变化越来越难以推进。为此，积极探索新形势下实施搬迁移民扶贫新途径、新办法，成为摆在我们面前的一项迫切而重要的任务。近年来，江西在修水等一些地方开始探索搬迁移民进城镇进园区无土安置扶贫方式，并取得了较好成绩，闯出来一条新路，引起社会各方面的高度关注。2013年12月19日至20日，全国扶贫搬迁工作交流研讨会在江西召开。各省代表高度评价了江西将搬迁移民扶贫与城乡发展一体化相结合的做法，认为完全符合党的十八届三中全会精神，符合经济社会发展规律；在政策顶层设计方面，很全面、很科学、很规范，充分考虑到了贫困老百姓的各项利益，考虑到了当前扶贫开发工作的实际，为扶贫开发找到了一条很好的、很有效的路子。会议还一致通过了江西的整体移民搬迁，加快城乡发展一体化作为一个典型示范案例可在全国推广。

　　一、搬迁移民扶贫进城镇进园区的提出及其重要意义

　　随着形势的发展，江西已实施十年的有土安置搬迁移民扶贫的方式逐渐突显两个问题：一是有土安置点难找，接收地农民难以或不愿提供土地给搬迁来的移民；二是有土安置搬迁虽然解决了贫困群众生存问题，但仅靠少量耕地难以解决其发展问题，搬迁移民和其他大多数农民一样，收入主要靠外出打工。因而，移民更希望搬迁至城镇或工业园区。而与此同时，随着工业化和城镇化快速推进，将深山区、库区和地质灾害区贫困人口搬迁移民至城镇或工业园区，进行无土安置的条件也日益成熟，其重要性和必要性日益突出。

　　1、大力开展搬迁移民扶贫进城镇进园区工作，是遵循历史发展规律，顺应时代发展潮流的明智选择

　　从人类社会发展史来看，由于农业初级产品消费弹性系数小，附加值低，且农业生产受到土地、水、环境等因素的影响，虽然随着农业投入不断增加，科技水平不断提高，农业绝对值在不断增长，但在国民经济中所占的比重却在不断下降，因而农业吸纳的农村劳动力和农村承载的人口都极为有限。这一状况和态势，驱使人类社会不断由农村社会向城镇社会转变，农业社会向工业社会转变。只有当农村劳动力占总劳动力比重与农业生产总值占国民经济总值基本相当时，劳动力转移才能基本趋于稳定。

　　我国改革开放三十多年来，城镇化率逐年提高，尤其是近十年来发展速度逐渐加快。根据社会发展趋势，未来几十年农村人口向城镇转移的步伐必将加快。当前，我国的城镇化率已突破50%，预计2020年我国的城镇化率将达到60%左右，2030年达到70%左右，2040年达到80%左右，基本达到发达国家水平。近十年来，江西城镇化步伐也显著加快，2012年达到47.5%。但与全国平均水平相比，仍有较大差距。再则，从江西目前农业生产总值来看，仅占国民生产总值的9%，而农业人口却仍占总人口55%，两者相差甚远。因此，江西必须加快城镇化步伐，缩小与全国的差距，以推进国民经济和社会持续健康和较快发展。

　　由此可见，大力推进贫困地区搬迁移民进城镇进园区工作，将大量农村人口搬迁进城镇和工业园区，完全符合人类社会历史发展规律，顺应时代发展潮流，切合当前江西经济和社会发展实际需求，是一种科学理性的选择。

　　2、大力开展搬迁移民扶贫进城镇进园区工作，是贯彻落实十八大关于推进城乡一体化精神的有效举措

　　扶贫工作属于“三农”工作范畴，解决贫困问题必须置于解决“三农”问题之中通盘考虑，而解决“三农”问题又必须置于国民经济和社会发展全局之中统筹考虑。如何解决“三农”问题，十八大已指明了方向，那就是同步大力推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化，不断增强工业反哺农业、城市支持农村力度，统筹城乡经济和社会发展，努力实现城乡一体化。通过大力推进工业化、信息化和城镇化，一方面将农村大量剩余劳动力转移到城镇从事第二和第三产业，快速提高农民收入水平，并为工业和城镇发展提供强大动力，同时也为继续留在农村的农民实现规模化经营、机械化生产创造有利条件，从而提高农业生产效率和农民收入水平，通过减少农民，达到致富农民的目的。对整个社会而言，这将有力促进人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向农场或种植业大户及农业企业集中，并同步促进农民向市民、农场主、农业产业工人分化，进一步优化人口布局和资源配置；另一方面能够迅速壮大经济实力，积累更多的财富，以更大力度支持农业和农村基础设施建设，支持农村公共福利建设，支持农业现代化建设。这个过程是统筹城乡经济和社会均衡协调发展的过程，在很大程度上也可以简单概括为“人进城、钱下乡”。这既是解决“三农”问题的基本途径，也是解决农村贫困问题的基本路径。显然，大力推进搬迁移民扶贫进城镇进园区，将有力地推动“四化”同步发展，促进城乡一体化，完全符合党的十八大精神要求，是贯彻落实党的十八大精神的重要新举措。

　　3、大力开展搬迁移民扶贫进城镇进园区工作，是解决当前社会面临的两大突出矛盾和同步推进“四化”发展的有益探索

　　我国经过三十多年的持续发展，综合国力迅速增长，人民生活水平显著提高。但也应该看到，我国经济和社会发展还存在诸如两极分化严重、内需不足等突出问题。大力推进搬迁移民扶贫进城镇进园区工作，可以有效缓解当前社会存在的一系列突出问题和矛盾，并同步推进“四化”发展。一是有利于大规模快速、高效地减少贫困人口，缩小两极分化。将贫困地区群众大规模搬迁出来，是一项“多快好省”的扶贫举措。所谓多，就是此举可以有效地解决居住在偏远山区、库区和地质灾害区农民的行路、上学、就医、住房等多重困难；所谓快，就是能快速有效地增加贫困人口收入，减少贫困人口。通常一对青壮夫妇搬迁进城镇进园区，就江西而言，一般年务工收入均能达到5万元左右，在一年多的时间内，既可解决他们的居住问题，又可迅速提高他们的收入，其收入提高速度和水平远远高于就地扶持农民发展农业产业；所谓好，就是搬迁移民扶贫进城镇进园区不仅解决了当代人的贫困问题，而且解决了其子孙后代的发展问题，阻断了贫困在代际之间的传递；所谓省，就是相比就地扶贫可以更加有效地节省大量物力财力。由此可见，搬迁移民扶贫进城镇进园区是破解当前减少贫困人口、缩小两极分化这一个重大难题的有效切入点和重要途径。二是有利于扩大内需，促进经济健康、平稳、持续发展。过去较长一段时间，我国经济增长较大程度上主要依赖出口和投资，然而在当前国际经济不景气的情况下，这一发展模式受到很大的冲击和制约。无论从当前形势还是未来发展情况来看，依赖出口和投资都将难以为继。因此，要使中国经济持续发展，只有通过加大消费，扩大内需。从边际消费倾向来看，收入的增长将导致消费支出的增长，而富人的边际消费倾向通常远低于穷人的边际消费倾向。穷人的消费是最基本生存的消费，基本生活资料消费在穷人的消费中占了相当大的比重，而富人早已超越了基本生存消费层次，基本生活资料消费在其消费中所占比例不大。据粗略计算，农民搬迁进城，收入可以增加三倍以上，消费也可扩大三倍以上，再加上搬迁移民过程中建房等消费，其扩大内需的作用十分明显。有专家研究指出，中国要扩大内需，增加消费，要寄希望于大幅度增加贫困人口收入，扩大中等收入人口比重。帮助贫困人口进城镇进园区，无疑是提高贫困人口收入、增加消费和扩大内需的有效举措。三是有利于破解人口城镇化难题，提高城镇化水平。改革开放几十年来，特别是近十年，我国经济一直保持高速发展，这在较大程度上得益于城镇化水平快速提高。今后几十年，我国要继续保持较快发展速度，仍要借助推进城镇化这一强大动力。但这些年，我国在推进城镇化过程中，也存在一些问题，即土地城镇化发展较快，人口城镇化进展缓慢。江西城镇化率与全国相比差5个百分点，有些县城镇化率更低。通过搬迁移民扶贫进城镇进园区，将极大推进人口城镇化，加快城镇化建设步伐，提高城镇化质量和水平。四是有利于破解工业园区招工难问题，促进工业持续健康发展。随着江西工业园区的快速发展，工业园区招工难逐渐成为企业发展壮大的一大难题。一方面，县域企业招工难，另一方面，江西大量农村剩余劳动力流向外省。大规模将贫困地区群众搬迁到工业园区居住，让他们在家门口打工就业，既可以有效破解招工难问题，又可以解决园区企业建设职工生活设施成本高的问题，促进县域工业发展壮大，同时可解决农民因外出务工造成“留守儿童”和“留守老人”无人照顾的社会问题，可谓一举多得。五是有利于推进农业规模化生产、产业化经营，加快现代农业发展步伐。改革开放三十年，农村改革的巨大潜能已得到释放，农业要进一步发展，必须引导农村人口进城进园，充分激活农村人力资源，促使农村各种资产得到盘活和利用，这对整个农业的发展极为有利。尤其是可以大大促进土地承包权和山林经营权置换和流转，宅基地复耕，为推进农业规模化、机械化、集约化、产业化创造有利条件，从而加快现代农业发展步伐。六是有利于拓展现代信息的空间形式和依托载体，大力促进信息化快速发展。搬迁移民进城镇进园区，促进了城镇化的发展，而城镇化能够为信息化的发展提供广阔的拓展空间，使信息化在城镇里更好地发挥作用，从而实现城镇信息化，促进信息化的快速发展。

　　综上所述，搬迁移民扶贫进城镇进园区，不仅对扶贫开发工作具有重要的意义，而且对促进“三农”工作，甚至对整个国民经济和社会的发展，都具有十分重要的意义。现在全省扶贫和移民系统每年计划安排搬迁10万贫困人口，未来十年，江西将完成100万贫困人口的搬迁任务。如果将这项工作扩大到全省整个农村，以更大的力度推进，那不仅可以大幅度降低全省贫困发生率，而且可以大幅度提高城镇化率，使江西城镇化达到全国先进水平，全省的工业化和农业现代化水平都将得到很大的提高，同时可以有效地促进消费，扩大内需。总之，搬迁移民扶贫进城镇进园区，是贯彻落实党的十八大精神，同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展的重要举措，是推进城乡一体化的最佳切入点，是推进新时期扶贫开发工作乃至整个经济社会发展的重要抓手，其意义重大而深远。

　　二、搬迁移民扶贫进城镇进园区的主要做法

　　实施大规模搬迁移民进城镇进园区，明显不同于过去有土安置方式，它不是简单的人口迁徙，而是一项重构经济和社会体系的重大改革，也是一项涉及面极广、面临诸多问题、情况比较复杂的系统工程。要实施好这项重大而复杂的系统工程，特别要求各级党委、政府高度重视，主要领导亲自挂帅，各级各方共同努力，精心组织、周密谋划、强力推进，切实做到“政策组合、资金整合、资源聚合、功能综合”。江西的主要做法是：

　　1、确立“以县为基本单位和平台，以县城为龙头，实行县、乡镇、村三级联动”的基本框架，统筹推进县域经济和社会协调发展

　　在我国现行的中央、省、设区市、县（市、区）、乡（镇）五级行政单位中，县是三类产业齐备、行政机构相对齐全的最低层级。在一个县中，可以比较好地统筹城乡经济和社会发展，同步推进“四化”，推进城乡发展一体化。而在一个乡则不具备条件，因为大多数乡镇以第一产业为主，仅有少量第三产业，第二产业极少，业态不完整，行政机构不完全。设区市及以上层级单位，虽然一、二、三产业齐备，行政机构齐全，但单位过大，不便操作，难以组织实施。因此，实施大规模搬迁移民扶贫，推进城乡发展一体化，应当以县为基本单位和平台，在县级层面对各种资源进行整合和优化配置，从而达到最佳效果。县城是一个县的政治、经济、文化的中心，县城通常基础设施条件比较好，公共服务机构比较完备，二、三产业相对发达，就业岗位比较多，在县域规划中，县城人口布局通常占全县人口一半以上。因此，在实施大规模搬迁移民扶贫，推进城乡发展一体化中，应以县城为龙头。但搬迁，无论是前期搬迁安置，还是后期社区管理、人员就业、土地流转，都涉及到县、乡、村三级及各方面，因此，实施搬迁移民，必须“县、乡、村”三级联动，以统筹推进县域经济社会协调发展。由于县一级是推进城乡发展一体化的前沿，县级党委、政府是组织推进城乡发展一体化的前线指挥部，各项政策和措施都需要他们去组织实施，而各地情况千差万别，应允许县从实际出发贯彻落实，创造性地开展工作。为此，省和设区市应加强对县的指导，并赋予县级更多的经济社会管理权限，增强县级推进城乡发展一体化的活力。

　　2、围绕“整体搬得出、长期稳得住、逐步能致富”的基本要求，坚持移民整体搬迁、梯度安置、差别化扶持、综合推进

　　搬迁移民扶贫要在充分尊重农民意愿的前提下，始终坚持整体搬迁，如果搬迁一部分留下一部分，不但扶持成本加大，而且极易造成搬富户遗穷户的问题，这有违搬迁移民扶贫的目的；也不利于土地“增减挂”政策的实施，影响整个搬迁的成效和进度。

　　因此，在搬迁对象选择上，要以农民居住点为整体搬迁单元，有条件的可以以自然村或行政村为整体搬迁单元。考虑到搬迁农户对搬迁地的多种要求，江西结合实际，采取梯度安置方式：一是进县城进园区安置。即将家庭经济条件相对较好，尤其是已有家庭成员在县城或工业园区打工的农户，引导他们进县城进园区集中安置，这也是安置的重点。二是乡镇安置。将一部分条件稍差或要求留在乡镇的移民，集中安置到乡镇所在地。三是中心村安置（包括敬老院、养老院安置）。即将没有离乡意愿和条件的（包括一些五保户、智障和残疾人员）、打算长期在农村发展的农民搬迁移民到中心村（包括敬老院、养老院），这样既能缓解他们生存发展条件差的问题，又能确保这部分农民可以依靠自身能力在当地生存和发展。由于搬迁移民就经济状况而言，有富裕户、一般户和特困户，为保障他们整体搬得出，江西把“普惠制”与“特惠制”相结合，实行差别化扶持。针对自愿搬迁而又因贫困无力搬迁的特困群众，江西采取相应提高其建房资金补助标准、补助政策叠加、动员和引导社会（主要是企业和个人）“一对一”帮扶等办法，帮助特困户解决资金不足以及未来发展的问题。搬迁移民扶贫是一项涉及面极广的系统工程，江西充分发挥搬迁移民对经济和社会巨大的促进作用，注重全面协调、综合地推进各项工作。在保证整体搬得出的前提下，建立新型社区网络和管理体系，切实加强搬迁移民的就业培训和宣传教育及其他服务工作，帮助移民尽快地就业，并适应城镇生活，较好地完成由农民向市民的巨大转变，确保搬迁移民能长期稳得住。同时，以搬迁移民为契机，同步积极稳妥推进土地和山林流转，提高农业专业化水平，促进现代农业发展。

　　3、施行“移民原有权益不伤害，现有权益可增加，未来权益可预期”的基本政策，切实保障搬迁移民合法权益

　　为大力推进城镇化建设，彻底打消农民“想进城、怕进城”的思想顾虑，江西建立健全各项优惠政策及扶持制度，真正让利于移民群众，确保移民原有的土地、宅基地、山林、水面的承包权及所有权不变，收益仍归移民所有，引导移民依法自愿有偿流转。在原有权益不伤害的前提下，通过移民搬迁，让农民享受到搬迁移民扶贫补助或危房改造补助、土地增减挂政策补助，以及小额担保贴息贷款、创业服务贷款等。同时，政府在安置区基础设施建设方面给予大力支持。特困户还可以享受政策叠加补助，切实把各项优惠政策具体落实到移民身上，真正让移民得到看得见的实惠，并对未来的权益可以预期。总之，在搬迁移民扶贫工作中，政府在处理富人与穷人利益关系上，充分体现了优先扶贫扶弱、先富帮后富原则，尽可能向穷人倾斜。在处理政府与搬迁移民户利益上，江西尽可能让利于民。特别值得一提的是，在处理实施土地增减挂政策所产生的利益分配时，政府还尽可能照顾搬迁农户的利益。

　　4、注重“规划引领、量力而行、因地制宜，稳步推进”的基本方法，促进搬迁移民扶贫进城镇进园区工作有序开展

　　搬迁移民扶贫工作的成效取决于规划的可行、财力的支撑、合理的措施以及稳步地推进。量力而行、因地制宜、稳步推进等都要在规划中体现。江西坚持规划先行，增强规划的系统性、前瞻性、科学性和导向性，确保所制定的规划科学合理，经得住实践、群众和历史的检验。既科学制定规划，又严格实施规划，既保证规划的严肃性，不因人而变，又考虑经济社会发展的新情况及时完善，保障搬迁移民工作健康有序发展。江西一是制定县域总体发展规划。根据本地具体情况，高起点、高标准、高质量编制城乡一体化发展总体规划，统筹土地利用和城乡规划，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、新村建设、生态涵养等空间布局，形成由点到面、梯度推进、覆盖全域的城乡规划体系。合理规划本地人口结构布局，具体明确县城、乡镇、中心村居住人数。一般而言，未来40-50年，大约50%左右的人口住县城、25%左右的人口住乡镇、25%左右的人口住中心村，要优化城乡空间布局，搞好县城规划建设、乡镇规划建设、村庄规划建设，确定需要保留哪些乡镇、中心村或自然村，明确乡镇、中心村的范围及规模，并确保规划的严格执行。二是制定搬迁移民规划。按照“量力而行、稳步推进”的原则，编制本地的搬迁移民扶贫规划。具体分析搬迁移民基本情况，县城的承载能力，确定进城镇进园区集中安置的总体目标，明确搬迁对象、范围及安置模式，资金筹措与管理、保障措施等内容。三是制定年度搬迁移民扶贫进城镇进园区集中安置计划，确保稳步有序开展。按照搬迁移民规划要求，根据当年财力和农村贫困人口搬迁移民要求以及城镇承载能力，在广泛征求移民群众的意愿，充分了解村情、民情的基础上，制定切实可行的年度计划。同时，认真搞好设计，注重考虑地域特色和建筑艺术。

　　5、坚持“政府主导、农民主体、市场运作、社会帮扶”的基本原则，实现搬迁移民扶贫的新突破

　　搬迁移民扶贫的主体是贫困农户，是弱势群体，即使搬迁农村其他农民，他们也是社会的弱势群体，而搬迁移民又是一项极为复杂的工程，涉及面广，面临的问题很多。因此实施大规模搬迁移民，推进城乡发展一体化，必须以政府为主导，只有政府才能够整合和调动各方面资源，在短时间内实现推进目标。搬迁移民进城镇进园区，其出发点和落脚点都是为了农民，江西以农民为主体，切实保障农民的权益，充分尊重农民的意愿，保障农民的知情权、参与权、决策权、监督权，让他们参与规划、建设、管理的全过程；城镇化所产生的红利，主要由农民获得；所选择的路径，也符合农民的愿望和实际利益；在城镇化中，还为农民建立一系列“接应”的配套措施。城镇化是经济和社会发展的产物，是工业化和现代化发展的必然结果，适当采取市场化运作，有助于推进搬迁移民扶贫进城镇进园区，有利于资源优化配置。因此，江西在实施土地增减挂政策，在农民选择搬迁安置点、房屋楼层、房屋面积以及处置商品房店面等诸多方面，都采用了市场化运作方法。统筹城乡一体化建设，涉及到社会方方面面，需要全社会力量参与，江西注重引导社会帮扶，积极建立健全社会投入及帮扶机制，将社会扶贫和定点扶贫向搬迁进城进园的移民户特别是贫困户覆盖和倾斜，形成城乡发展一体化共建共享格局，从而实现搬迁移民扶贫的新突破。

　　三、搬迁移民扶贫进城镇进园区的前提条件

　　我国经过六十多年的不懈奋斗，取得了一系列新的历史性成就，社会生产力、经济实力、科技实力迈上一个新台阶，人民生活水平、居民收入水平、社会保障水平乃至综合国力、国际竞争力、国际影响力都迈上一个新台阶，国家面貌发生新的历史性变化。尤其是在解决“三农”问题上取得了巨大成就。各级政府按照工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，不断加大支农力度，加快农村社会事业发展，初步形成了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，为搬迁移民扶贫进城镇进园区创造了一系列有利的条件。

　　1、各级财政及农民收入稳步增长，为搬迁移民扶贫进城镇进园区打下了扎实的经济基础

　　改革开放三十多年，我国经济实力得到迅速壮大，各级财力迅速增长。2012年，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%。江西财政收入也已突破2000亿元大关。全省县级财政总收入1564.1亿元，占全省收入的76.4%。各级财政实力的增强为民生支出提供了强有力的保障。同时，国家出台了一系列强农惠农政策，农民得到的实惠越来越多，农业生产性收入逐年提高，加上在外打工等收入的提高，农民人均纯收入逐年增加。据国家统计局江西调查总队公布的数据，江西2012年农民人均纯收入为7828元，比上年增加936元，增长13.6%。随着各级政府财力的增强和农民收入的增加，政府帮助贫困地区的群众搬迁进城镇进园区的能力大大提高，贫困群众也产生了搬迁进城的内生动力。

　　2、涉农部门关联搬迁移民专项资金逐渐增多，为搬迁移民扶贫进城镇进园区的资源整合拓宽了渠道

　　随着国家支农力度的加大，各种直接涉及支持农民建房的项目和资金逐年增加。2012年国家下达江西农村危房改造指标是17万户，2013年达到20多万户。农垦危房改造2012年4.7万户，2013年改造5.6万户。林业危房改造2012年0.8万户，2013年改造1.4万户。搬迁移民扶贫2013年也增加到了6万人，2014年扩大到10万人。公租房和廉租房全省高达30多万户。据不完全统计，2013年江西涉及农民搬迁建房的项目总数约50多万户，按户均4人计算，惠及人口可达到200多万人。如果将这些政府部门的资源充分整合起来，全省每年可专项安排搬迁人口至少达100万人。同时，这些年涉农部门关联搬迁移民的项目和资金也大量增加，如交通部门的村组公路建设项目、水利部门的人畜安全饮水项目、卫生部门的农村医疗诊所建设项目、林业部门的绿化项目、新村办的新农村建设项目等，也可统筹整合用于搬迁移民安置点道路、饮水、卫生、绿化等基础设施建设。按照现行政策，搬迁扶贫移民进城镇进园区单项专项人均补助约4000元，按一家4口人计算，户均约为1.6万元左右；整合相关资金用于基础设施建设补助有可能人均达6000元左右，户均可达2.4万元左右。

　　3、国家出台的土地政策，为减轻搬迁移民的经济负担提供了支撑

　　国土资源部于2008年出台了《关于城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，部分试点省通过整治节约部分农村建设用地，以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用，开展城乡建设用地增减挂钩试点，对推进城镇化建设、统筹城乡发展、优化土地结构、高效利用农村土地发挥了积极作用。江西可以充分发挥试点省的优势，争取在组织实施搬迁移民扶贫进城镇进园区试点过程中，用足、用好、用活土地增减挂政策，既可解决搬迁移民所需土地，又为县城经济发展增加用地指标，同时能为移民搬迁筹集较多的资金，减轻贫困群众移民搬迁的资金压力。按照现行政策和各地做法，此项政策补助移民户均可达5万元左右。

　　4、县域工业园区的发展壮大，为移民进城镇进园区就业增收创造了条件

　　进入新世纪以来，江西确立了以工业化为核心、依托工业园区办工业的发展思路，工业园区的建设取得了显著成效，2012年全省工业园区总数达到94个。工业园区已成为促进经济发展强有力的推动器，成为推进工业化和城市化的新平台，成为扩大就业吸纳剩余劳动力的重要渠道。而目前移民群众相当一部分已在外务工，留在农村的群众搬迁进城镇进园区后，完全可以充分就近就地就业，一方面，有效解决工业园区用工难问题，另一方面，移民充分就业为他们稳定增收创造了条件。

　　5、移民搬迁愿望迫切，为搬迁移民扶贫进城镇进园区打下了坚实的群众基础

　　与农村相比，城市鳞次栉比的高楼大厦，宽阔平整的道路，琳琅满目的商品，完善的休闲娱乐设施，优质的教育、医疗等公共服务，构建了一个令人向往的生活环境。同时，资本高度集聚的城市，提供了比农村更多的工作机会，更好的工作条件，更大的发展空间。在城市工作，也能及时地接受到现代思想与观念的熏陶和感染，学到更多的知识和技能，还能结识来自各地的朋友，丰富社会关系，扩大生活圈子。城市优越的生活环境与发展机会，对那些年轻、文化水平高、有追求的农村劳动者来说，具有巨大的吸引力。由于种种原因，现阶段农民在建设住房问题上还存在一种比较普遍且极不合理、不经济，堪称悲剧式的做法和现象。即有人把它描写成：外出农民工在城里辛辛苦苦赚了点钱回家盖栋房子，过个年住上几天后把门一锁，房子让给老鼠住；回到城里租个破烂房子又和老鼠一起住。如果就地大规模改造危旧房，若干年以后可能形成无人居住的空心房、空心村。这是当今急需改变的现状，它对农民个人财富而言是一种巨大损失，对于社会而言也是一种巨大对于社会而言也是一种巨大的财富和资源浪费。实施移民搬迁进城镇进园区集中安置，顺应了广大贫困地区移民群众进城安置的现实需求，有坚实的群众基础。

　　四、搬迁移民扶贫进城镇进园区的经验和启示

　　江西从2013年开始在修水等9县试点实施搬迁移民扶贫进城镇进园区集中安置，试点规模2.5万人。受到了贫困地区老百姓和贫困地区政府的高度肯定，基层政府和贫困百姓的搬迁愿望特别强烈，搬迁积极性空前高涨。全省2014年试点工作将扩大到18个县，搬迁安置规模达4万多人。经过一年来的实践和探索，我们认为江西的实践给了我们很多启示。

　　1、党委政府重视是关键

　　搬迁移民扶贫进城镇进园区工作是一项牵涉面广的系统工程，需要党委政府的强势主导。江西的各试点县都成立了高规格的领导小组、高规格的办事机构。县主要领导和分管领导亲自筹划、亲自组织、亲自协调、亲自督查，保障了这项工作的顺利实施。财政、发改、交通、水利、电力等各相关职能部门主动协调，密切配合，心往一处想，劲往一处使，拧成一股绳，合力做好搬迁移民扶贫进城镇进园区试点工作。

　　2、整体搬迁是前提

　　搬迁移民扶贫是以搬迁移民为手段的一种重要的扶贫措施，最终目的是扶贫。如不以扶贫为目的就偏离了扶贫方向，失去了扶贫宗旨。但弱势群体的利益又是最难保障的，如选择性部分搬迁，则很可能形成搬富不搬穷，最终导致留下的贫困户更加贫困的后果。因此，在实施过程中，要在群众自愿的基础上，以居住点或自然村，有条件的地方可以以行政村为单元，实施整体搬迁。

　　3、惠农政策整合是条件

　　搬迁移民扶贫进城镇进园区无疑完全符合现阶段国情和民意。政策整合是事关搬迁移民成败的关键因素。江西通过实施土地增减挂政策，可为安置区无偿置换土地，通过有效地整合涉农部门关联搬迁移民基础设施建设项目，基本可解决安置区基础设施建设所需资金，从各地实施情况来看，建房直接成本基本可控制在1200元/平米左右。如果按商品房价格出售一部分商铺，还可进一步降低房价；搬迁至乡镇或中心村，采取统一规划、分户建房方式，建房成本可控制在800元/平米以内。搬迁农户如选择与自己财力相适应的房屋面积，依靠专项补助和实施土地增减挂政策补偿，可获得资金6万余元左右，加上自筹资金（包括向亲朋好友借款或房屋抵押向银行贷款等），基本可筹措到所需资金。对于贫困户和特困户，通过采取提高补助标准或享受政策叠加补助，以及社会帮扶等措施，也基本可以购置与其财力相适应的房屋。

　　4、农民市民化政策是保障

　　农民进城后能否享受市民待遇，顺利融合成为市民，这是农民最关心、最担心、最操心的事，也是政府最应该关心、最应该操心、最应该用心做的事情。不仅关系到搬迁移民扶贫的成败，还关系到城镇化发展、城市社会管理，解决不好就会形成城市贫困区、贫民窟。江西在推动整体移民搬迁的同时，以加快城乡一体化发展为依托，在搬迁移民的同时，配套解决户籍、社保、医保、就学、就医、最低生活保障、计划生育政策、居住小区的社会管理等相关社会问题，还提供就业、金融、培训等相关服务，完全解决了贫困农民的后顾之忧，保障了这项工作的开展。

　　（稿件由全国扶贫培训宣传中心推荐）

　　□江西省扶贫和移民办公室