铁路改革须“变轨提速”

　　改革开放以来，随着中国工业化、城市化、市场化和信息化的推进，传统的体制性弊端不断呈现。为适应形势和时代的变化，铁路行业开始了渐进式改革。尤其是2013年以来，新一轮铁路改革提速，取得了一些实质性重大进展。

　　“铁改”回眸

　　“铁老大”改革始于20世纪80年代，如80年代及90年代初进行的国家对铁路的放权让利、铁道部对铁路局和铁路分局放权让利及清算制度改革，20世纪90年代中期进行的现代企业制度试点，20纪90年代末期开始“网运分离”试点等。

　　2000年，经国务院批准，原由铁道部直接管理的铁路机车车辆工业总公司等5个非运输企业和10所高等院校与铁道部脱钩，打破了铁路几十年沿袭下来的大一统封闭体制；2003年以来，铁路进一步加大主辅分离和社会职能移交的力度，先后将铁路物资、设计、施工企业移交国资委及所属企业管理，将铁路中小学校、医院全部移交地方政府管理，进一步精干了运输主业。

　　由于这些改革未能从根本上改变铁路传统体制，加之其它领域市场机制效果日益显现，人民对铁路期望越来越高，以及交通运输大部制的推进，铁路政企不分、铁道部直接管理国有铁路运输企业的管理体制，已成为中国铁路加快转变发展方式、实现科学发展的主要障碍。为此，推进政企分开为核心的铁路体制改革在这些年摆上议事日程。

　　1.政企分开。2013年3月，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议的《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》的议案，铁道部实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。分别组建国家铁路局和中国铁路总公司，使得中国铁路实现了政府与企业职能在组织机构上的分开。铁路政企分开，标志着铁路改革取得重大进展，标志着铁路发展进入新阶段。

　　2.货运组织改革。2013年6月，中国铁路总公司启动铁路货运组织改革。该公司对其直属的中铁快运、中铁集运和中铁特货三家货运公司进行改革，将原本配属三家公司的行李车、班列、仓库站场等资产由地方路局收回，三家公司从运输经营职能转向运输管理职能。

　　2014年4月1日起，中铁快运公司在北京、上海、广州、沈阳等国内20座城市陆续推出包含“当日达、次日达、次晨达”三项的高铁快递业务。

　　3.尝试放开铁路运价。2013年8月国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（以下简称《意见》）提出，坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。2014年4月1日，国家发展和改革委员会公布的《关于包神、淮池铁路货物运价有关问题的通知》明确，包神铁路货物运价由政府定价改为政府指导价。自2014年4月1日起，基础运价率由每公里0.15元调整为0.2元，铁路运输企业可在上浮不超过10%、下浮不限的范围内，根据市场供求情况自主确定具体运价水平。2014年4月14日，高铁客货运也开始尝试定价自主化，京沪京广高铁列车的高级席位车票开始打折。北京南至南京南的高铁二等座也开始打折。

　　4.筹备设立铁路发展基金。《意见》指出，将研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入，明确向地方政府和社会资本放开城际铁路、市城铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和经营权。2014年4月国务院常务会议确定深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的政策措施。主要包括：设立铁路发展基金，拓宽建设资金来源。吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000至3000亿元。

　　铁路发展基金的推出被认为是铁路投融资体制改革的实质性步伐，其定位为有中央政府背景的政府性投融资平台，设立目的是满足国家政策意图、吸引社会资本参与、盘活铁路用地资源、逐步扩大建设资金规模。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会投资人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获得稳定合理回报。

　　2014年及2015年，铁路发展基金计划共募集4000亿至6000亿元，每年2000亿至3000亿元，其中中央财政性资金（包括由中央预算内资金200亿元、车购税150亿元、铁路建设基金400亿元）与社会资金比例1：2至1：3。

　　2014年5月，发改委牵头会同财政部、住房城乡建设部、国土资源部、环保部、人民银行、银监会、国家铁路局、铁路总公司等部门和单位，建立了铁路投融资改革和建设项目前期工作协商会议制度，并于5月19日召开了第一次会议。会议提出：抓紧出台铁路发展基金管理办法，尽早组建铁路发展基金公司。

　　深层问题

　　尽管铁路实施了以政企分开为突破口的改革，改革使中国铁路发展呈现出一些新的气象。不过，铁路改革并未完成，许多深层次体制问题有待进一步解决：

　　一是铁路企业尚未成为真正的市场主体，对现代市场理念认识尚不到位，对市场需求的洞见还不够深刻，其满足市场需求的积极性有进一步增强，对市场需求反应不够灵敏，为客户创造价值的能力比较欠缺，应对市场竞争的手段相对缺乏。

　　二是投融资渠道单一，缺乏财务可持续能力。多渠道资金来源的产权归属不明确，管理及运营缺乏规范化的市场运行机制和必要的社会法律环境，造成地方和企业投资铁路的积极性不高。

　　三是尚未确立市场化铁路运价形成机制。长期形成的刚性报批性价格形成机制既不反映运输成本，也不反映运输市场的供求关系。

　　四是市场进入壁垒。虽然在政策上允许社会资本参与铁路投资建设，但铁路行业管理中实际存在非常复杂的审批，社会资本进入铁路领域十分困难。

　　五是公益性铁路建设问题。公益性和经营性铁路的混合，导致财务清算困难、交叉补贴严重，铁路企业可将经营性亏损算作公益性亏损范围，从而失去改善经营、降低成本的激励。

　　六是铁路债务问题值得高度关注。铁路企业承担大量公益性铁路和经营性铁路建设任务，巨额的资金投入，仅靠铁路部门自身的力量无法解决，甚至还不足偿还快速增长的债务本息。铁路财务状况恶化，大大削弱了铁路投资改善基础设施的能力，进一步损害了铁路提高经营绩效的能力，若长期恶性循环，铁路财务危机有可能会在未来某个时期发生。

　　改革思路

　　按照社会主义市场经济体制的要求，从铁路服务于国民经济和社会发展全局出发，坚持市场化改革方向，合理划分政府与市场、政府和企业、政府与社会、中央与地方责任，通过放松准入、价格和投资限制，重塑市场主体，激发企业发展活力。通过“客货分开”、“网运分开”、“竞争性业务和非竞争性业务分开”、“建设和运营分开”，全面引入竞争，实施行业和企业重组，构建起统一开放、公平公正、竞争有序的铁路运输市场。按照“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的方向完善现代铁路监管体制。

　　重点任务

　　1.铁路行业重组。铁路行业重组的关键是处理好铁路网络性、竞争性、公益性和公司化的关系，形成适应中国运输市场结构变化、能够引入竞争、走专业化发展道路的产业组织和企业组织。铁路行业重组分为两个层面，一个层面是整个铁路行业重组，即明确铁路行业的产业组织结构。另一个层面是在铁路行业重组后，要对微观经济主体——新构建的铁路运输企业实施现代公司制改造。

　　第一步，加快铁路货运改革。将中国铁路总公司的货运功能进行分离，可考虑新成立中国铁路货运公司，下设中国铁路大宗物资运输公司、中国铁路快运公司、中国铁路特种货运输公司、中国铁路集装箱多式联运公司等。中国铁路货运公司是铁路货物运营和铁路物流企业，自身不拥有铁路网资源。

　　第二步，稳妥推进铁路客运改革。中国铁路总公司的高速铁路功能予以分离，成立中国高速铁路客运公司，该公司可下设中国南方高速铁路公司和中国北方高速铁路公司。基于中国铁路总公司的普通客运功能，成立中国普通铁路客运公司。中国高速铁路公司和中国普通铁路客运公司均是客运运营企业，自身不拥有铁路网资源。

　　第三步，中国铁路总公司的路网资源组建为中国铁路网公司，负责铁铁路网及其相关基础设施的建设、运营和维护，同时，撤销中国铁路总公司。新成立中国铁路建设投资和资产管理公司，负责铁路建设资金的筹集，该公司可考虑由财政部出资组建，负责铁路路网建设资金筹措和已有债务的处理。

　　在完成上述重组后，再进一步把将各类公司建成具有现代企业制度、符合现代运输发展规律、高效、富有活力的现代铁路企业。实践证明，只有真正确立铁路企业的市场经济主体地位，才能激发铁路企业面向市场需求经营的主动性和创造性。之后，按照“突出主业、精干辅业，提高运营效率，减少管理层级、提高管理效率”等原则，进行企业内部业务重组、流程再造和组织变革，推动其实现专业化、现代化经营。

　　2.放开铁路运输市场。改革前置性审批制度，清理铁路领域在市场准入操作层面实际存在的或明或暗、或直接或间接的障碍。加快制定和完善铁路准入的配套政策，加紧制定和优化市场统一准入标准，鼓励有条件、具备资质的民营企业进入基础设施建设领域，给予其足够的市场机会。无歧视地向有能力提供铁路运输服务的国内企业开放铁路路网。推进行业准入政策与管理的公开化、公平化、程序化、规范化。

　　3.建立市场化的运价机制。市场主体的多元化、运输需求多元化以及不同运输方式之间的竞争激烈等，使得建立以市场定价为主、国家宏观调控为辅的铁路运价形成机制成为必然。铁路企业依据运输市场的需求自主定价，以适应不同的市场需求。铁路普通客运运价方面，采取上限运价制，在价格上限前提下，铁路客运企业根据供需进行调整。高铁客运价格可以完全放开。铁路货运运价，除大宗物资和战略物资由国家统一定价外，其它各类物资运价完全放开。

　　4.建立多元化铁路投融资体制。明确界定政府在铁路发展中的财政支持范围，重点支持公益性较强的铁路运输基础设施建设、维护和运输服务。按照综合交通运输体系建设要求，统筹规划车辆购置税、燃油税、铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费等专项税费的使用，发挥其在促进铁路运输发展和改革中的作用。拓宽融资渠道，运用PPP模式，实现投资主体多元化。加强激励机制设计，鼓励民间资本进入铁路运输领域，形成公私合作机制。建立铁路运输基础设施项目财务风险评估、预警和控制机制，防范政府投资或政府担保投资项目的债务风险。

　　就日益严峻的铁路债务问题而言，可以通过财政支持、社会化资本、引入战略投资者、特许经营、上市、全民持股等多种方式组合来加以解决。如中央财政担负一部分，地方政府负担一部分，盈利性铁路上市融资，铁路债转股、铁路建设基金、其它运输方式收入（车购税、燃油税、高速公路过路费）等。

　　5.建立铁路分类建设机制。为了从制度上解决公益性铁路和经营性铁路的建设问题，可根据铁路的公益性程度对全国不同区位的铁路线进行分类。依据铁路的不同属性，明确政府与铁路企业在基础设施建设方面各自的责任。对于具有公益性属性的铁路，中央政府应全部或部分承担其建设职责；对于具有商业属性的铁路，中央政府应使其采取市场化建设和经营机制，使其具备吸引其他经营主体和外部资本进入的条件。政府投入铁路的资金实现专款专用、透明和可监管，防止资金转移和挪用。

　　6.完善铁路监管体制。依托现有铁路监管机构，以完善法律和监管体系、增强监管能力为切入点，以加快转变政府职能为核心，理顺铁路运输领域中市场与政府、部门与部门、中央与地方的关系，通过机构和职能的合理调整和权责的合理配置，建立起权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的现代铁路监管体制。明确铁路经济性监管职能划分。强化中央和地方机构之间的分级监管。

　　保障措施

　　1.加强铁路改革的领导和组织协调。铁路体制改革，是一项系统工程，意义重大，政策性强，难度也大，必须有政府的强力领导。建议成立国务院铁路改革领导小组，由国务院主管交通运输的副总理牵头，下设办公室，办公室设在发改委或交通运输部，负责铁路改革方案的制定。领导小组成员来自发改委、交通运输部、国家铁路局、财政部、中国铁路总公司等。

　　组建国务院铁路改革专家咨询委员会，专家委员会成员主要来自于政策研究智囊机构（如国务院发展研究中心、中国工程院）、相关部委科研机构、高等院校和社会民意代表等。2.修订铁路法，以立法保障改革。现行《中华人民共和国铁路法》已不适应时代要求。如该法第三条“对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制”，第二十五条“国家铁路的旅客票价和货物、包裹、行李的运价率由国务院主管部门拟订，报国务院批准。”《铁路法》没有明确做出对社会投资者权益保护的规定。应加快修改和完善铁路法，确定铁路运输企业完全市场主体地位，确立铁路监管部门的法律地位，使其更加适应社会主义市场经济体制要求。

　　3.加强铁路改革的舆论宣传。牢牢把握铁路改革的舆论导向，为铁路改革营造良好舆论氛围。要加强组织、精心策划，增强计划性和主动性，全方位调动相关政府、各种媒体、企业、中介机构的作用，加强沟通，上下联动，推动铁路改革。

　　魏际刚

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