中国失业保险绩效评估

　　考察一个地区促进就业工作的成效，不能单看使用资金的多少。在缴费比例相同的情况下，衡量一个地区促进就业工作成绩的高低，就业率（或失业率）是一个重要的指标；资金结余也是一个重要的指标，当然不能用累计结余的绝对金额，而要用结余相对于所在地区的失业保险的年收入的比值。因为，各地区的缴费人口不同，各地区的工资水平也不同，必须采用累计结余规模与当年失业保险收入之比来衡量。在失业率相同的情况下，累计结余越多，说明用于促进就业的资金和发放失业保险金越少，促进就业工作成效越大，促进就业的资金使用效率越高。在其他情况不变的前提下，失业率越低，促进就业的工作成效越大。因此，促进就业的资金使用效率指数=（累计结余/当年失业保险收入）/年末失业率。这个指数的意义在于对各地区促进就业资金使用效率排名，用于各地区比较。

　　从2012年末各地区失业保险促进就业的资金使用效率指数可以看出，促进就业资金使用效率最高的地区是北京，第二名是广东，第三名是贵州，第四名是浙江，第五名是福建；促进就业资金使用效率最低的地区是四川，上海倒数第二名，江苏倒数第三名，新疆倒数第四名，安徽倒数第五名。可见，促进就业的资金使用效率与所在地区经济发展水平没有必然联系。

　　失业保险基金历年结余状况及成因

　　2002年、2003年、2004年中国发放失业保险金人数很多，处于1994年-2012年的历史高位；2002年、2003年、2004年中国发放失业保险金人数与年末参加失业保险人数之比很大，也处于1994年-2012年的历史高位；2001年、2002年、2003年中国失业保险基金当年收支比值很小，处于1994年-2012年的历史低位。即使2008年第四季度中国开始受到国际金融危机的冲击，中国领取失业保险金人数与年末失业保险参保人数之比仍然在减少，为何出现这样的局面？笔者利用《中国统计年鉴2013》数据计算得到：2012年西藏的失业保险基金当年收支比为5.67，上海是1.32；2012年西藏的失业保险累计结余与当年支出的比值为24，而上海为1.86。为何缴费比例相同，两地累计结余与当年支出的比值却相差如此悬殊？结余规模是影响资金使用效率的重要因素，失业保险基金结余规模变化的社会原因也较多。

　　1.缴费比例的调整是首要因素。1986年7月-1993年4月失业保险缴费比例较低；1993年4月-1999年1月各地缴费有所差异；1999年1月22日后失业保险缴费比例全国实现了统一。从1986年到1999年1月21日，这是失业保险的探索发展时期，1986年7月12日国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》要求，“企业按照其全部职工标准工资总额的1%缴纳待业保险基金。”1993年4月国务院颁布《国有企业职工待业保险暂行规定》要求，“企业按照全部职工工资总额的0.6％缴纳待业保险费。待业保险基金不足或者结余较多的，经省、自治区、直辖市政府决定，可以适当增加或者减少企业缴纳的待业保险费，但是企业缴纳的待业保险费总额最多不得超过企业职工工资总额的1％。”1999年1月22日，国务院颁布实施《失业保险条例》，调高了并统一了缴费比例，“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的百分之二缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的百分之一缴纳失业保险费。”1999年之前的各地失业保险缴费比例存在差异，各地国有企业改革进展也相差悬殊，可比性较差。因此，如果考察各地区促进就业的工作成效，最好重点关注1999年1月以后的失业保险统计数据。

　　2.下岗人员生活保障向失业保险转轨，陡然增加了领取失业保险金的人数。“1998年-2003年，全国国有企业共有2900多万职工下岗，其中绝大部分实现了再就业，没有实现再就业的进入失业保险。”到2003年底多数地区已经完成或基本完成下岗人员的基本生活保障与失业保险的并轨，使失业保险成为基本生活保障的主要形式。这种并轨，使1999年-2002年领取失业保险金的人数急剧增加。

　　3.中国宏观经济是波动的，经济增长率也是变化的。2003年和2004年领取失业保险金的人数多于2002年，2004年753.5万人，处于1994年-2012年期间的最高位。除了下岗人员进入失业保险体系之外，2003年和2004年中国还受非典疫情影响，经济增长率出现了下滑。而2008年第四季度和2009年尽管中国受国际金融危机影响，由于及时采取了积极的财政政策和扩张的货币政策，中国失业保险参保者的失业率不但没有上升，反而有所下降。受到较大冲击的可能是中小企业和农民工，而那时绝大部分农民工没有纳入失业保险体系。

　　4.各地区失业保险覆盖的行业结构未必相同。不同行业的失业率存在较大差异：在机关事业单位工作的人失业的概率很小，而私人企业的雇员失业概率大很多，国有企业雇员在不同时期的失业率也相差很大。各地区参保的行业结构存在差异，同一个地区参保行业结构也会随时间发生变化。经济落后地区，私营经济不发达，企业数量少，在企业就业的人数也少，本地区的劳动年龄人口即使没有在本地区就业，也往往外出务工了，故这个地区失业保险参保者的失业率也比较低；而经济发达地区的劳动年龄人口不仅面临本地区劳动力的就业竞争，还要面对流入劳动力的就业竞争，发达地区促进就业工作压力也比较大。如果一个地区机关事业单位职工参加失业保险，而且事业单位职工人数与失业保险参保人数之比较大，则这个地区的失业率较低，当年失业保险收支比值也比较大，长期如此，历年结余与当年支出（或收入）的比值也比较大。

　　5.各地区失业保险支出项目、标准存在差异。尽管中国失业保险制度的框架是国务院确定的，但失业保险金的支出项目及其标准是由统筹地区规定的。中国失业保险支付标准当前在各地的依据大概有以下几种情况：第一种，以失业人员累计缴费年限和个人年龄固定标准支付，这样做的只有上海市。第二种，以最低生活保障作为支付标准，失业金为最低生活保障的120%-165%，这样做的有黑龙江和西藏。第三种，以当地最低工资标准的一定比例为支付标准，在最低工资标准的60%-85%之间，中国的大部分省市采用了此种做法。第四种，以固定金额标准支付，只要不低于最低生活保障标准，不高于最低工资标准，金额多少由地方政府自行确定，如北京、天津、山西等省市。第五种，以失业人员失业前12个月月平均缴费基数确定，采用这样标准的是江苏和海南两省。

　　各地区除了失业保险金的标准存在差异，促进就业的项目与支付标准也存在差异，这些差异直接影响失业保险当年收支的比值、累计结余与当年收入的比值、累计结余与当年支出的比值。

　　6.有些地区已经降低了失业保险的缴费比例。2013年1月，青岛市调整降低了失业保险缴费比例，参保单位和职工个人的失业保险缴费费率分别由原来的2%和1%下调到1%和0.5%。从2013年8月1日起至2015年12月31日止，南京市失业保险缴费比例统一从3%下降为2%，其中用人单位应缴纳的失业保险缴费比例从2%下降为1.5%，个人应缴纳的失业保险缴费比例从1%下降为0.5%。苏州、常州、徐州等地区也降低失业保险的缴费比例。合肥市从2013年6月1日开始，缴费企业失业保险单位缴费费率降至1%，个人缴费费率不变。

　　各地促就业难度系数与绩效综合评估

　　仅仅从促进就业的资金使用效率指数分析，还不能得出各地区促进就业工作成效大小的全面正确结论。因为，各地区就业的大环境不相同，尤其是各地区就业人数的所有制结构与就业的难度系数关系密切。

　　中国各地区所有制结构差异很大，劳动力就业的行业结构差异也很大，在国有单位工作的人员工作比较稳定，失业概率很小，尤其是机关事业单位职工，失业概率非常小；而在城镇集体单位、股份合作机构、联营机构、有限责任公司、股份责任公司、私营企业、港澳台投资机构、外商投资机构就业的人员及个体劳动者流动性比较大，失业概率比较大。乡村就业一般与土地有关，与人力资源和社会保障系统的促进就业没有多大关系。因此，评估促进就业工作的难度，主要看城镇就业人员的所有制结构。城镇就业人数总和与国有单位就业人数之比越大，说明国有单位就业人数占城镇就业人数总和的比重越小，难度系数越大。因此，笔者把城镇就业人数总和与国有单位就业人数之比当作难度系数。

　　促进就业资金的使用效率指数主要体现失业保险在降低失业率方面的资金使用效率的高低，没有考虑各地区就业的难度系数。笔者提出促进就业工作绩效综合评价指数的概念，在难度系数相同的情况下，促进就业工作绩效综合评价指数与促进就业资金使用的效率指数正相关；在资金使用效率相同的情况下，促进就业工作绩效综合评价指数与促进就业的难度系数正相关。换言之，促进就业工作绩效综合评价指数=促进就业难度系数×促进就业的资金使用效率指数。促进就业工作绩效综合评价指数，充分考虑了各地区就业的行业结构与促进就业工作难度的关系，尽量在排除难度系数差异的影响下评价各地区促进就业的资金使用效率。促进就业工作绩效综合评价指数的意义不在于其绝对值，而是相对值；该指数可用于各地区比较促进就业资金使用效率的高低。各地区促进就业工作绩效综合评价指数的平均值，就是全国促进就业工作绩效综合评价指数。

　　可以看出，在促进就业的资金使用效率指数排名中，北京排在广东的前面；但在促进就业工作绩效综合评价指数的排名中，广东排在了北京的前面，而且广东的促进就业工作绩效综合评价指数（9456.43）远高于北京的（5473.01）。广东与北京的促进就业工作绩效综合评价指数远远高于全国水平（1041.11），广东与北京的促进就业工作经验值得总结和推广。贵州的促进就业工作绩效综合评价指数为2102.87，虽然高于全国水平，但不是很突出。上海促进就业资金使用效率指数为80.15，不到全国促进就业资金使用效率指数的1/2；上海的促进就业工作绩效综合评价指数为534.60，大约为全国水平的1/2。由此可见，上海的促就业工作尚有较大的改进空间。

　　文/卢驰文