“欧盟社保”与跨国人才流动

　　G20作为全球经济治理的主要平台，最近三年来政策着力点主要集中在三个方面：金融治理、经济增长、就业。就三者所要解决的问题与制定的政策措施而言，就业方面面对的形势最为严峻，政策效果也不够突出。当前，经合组织（OECD）国家面临着失业率长期居高不下的问题，以欧元区为例，2015年4月总体失业率为11.1%，青年失业率为22.3%，其中部分欧元区国家青年失业率超过50%，各项数据与2009年同期相比并无改善。2015年5月27日，OECD发布的《2015年OECD国家技能展望》报告称，在OECD国家的16-29岁青年人群中，“不升学、不就业、不进修也不参加就业辅导”的“尼特族”（NEET，“Not currently engaged in Employment，Education or Training”的缩写）已达3500万人，其中半数人群既不上学也不找工作，几乎脱离了当地的教育、社会和劳动力体系。

　　为什么G20在就业方面面临的问题如此严峻，政策措施却无明显效果？究其根源，在于就业方面的政策措施与全球经济新形势脱节。当前，新的岗位日益来源于全球微观经济一体化过程，国际化、高收入的岗位普遍缺人；而各国的就业政策却基于国内利益而制定，难以创造更多岗位，同时产生的全球效果却是政策相互挤压导致全球总的岗位数难以增加甚至减少。只有采取新的、富有创造性的国际合作措施才能解决这一问题。

　　全球化新趋势：服务业可贸易化

　　服务业可贸易化由于全球产业结构调整的趋势推动，必将成为未来世界贸易发展不可阻挡的潮流。

　　服务业的许多要素并不像制造业那样依附于有形商品，因而方便运输。对服务业而言，技能、知识、技术等许多要素正是依附于人才这一载体之上，因而人才流动正是推进服务可贸易化进程的核心。然而，当前世界上人才的跨国流动却面临着诸多问题与障碍，阻碍着服务贸易的进一步发展。就其中的政策原因而言，不同国家采取了不同的教育体系和资格认证体系，对医疗、养老、福利等社会保障体系的设置也互不兼容，阻碍着跨国人才可能带来的潜在经济发展。

　　随着世界产业结构调整，第一、第二产业比重下降，第三产业比重上升的势头越发明显，而这种产业转型的背景也对世界贸易重心的转移提出了新的要求，服务业的可贸易化已成为未来贸易的大势所趋。随着农业、制造业等传统产业的分工与细化，原有的有形商品生产与贸易的流程发生了改变，使得许多原本依附于有形商品的经济活动，如设计、营销、管理、维修等，纷纷独立形成可以单独进行贸易的服务产业，从而根本上为产业转型升级和贸易的细分提供了动力。现代科技革命、信息技术进步、经济全球化发展等因素都降低了金融、法律等服务行业对消费者近距离接触的要求，并提高了自由贸易环境的成熟度，从根本上减少了服务业可贸易程度受到的限制。

　　在全球经济一体化、国际贸易自由化的语境下，促进服务业的可贸易化也就意味着需要建立成熟完善的国际机制。与此同时G20也需要服务贸易发展来带动其主导下的全球经济合作，实现共同增长。

　　开放型经济需要人才流动

　　在人才跨国流动方面，欧盟早在成立之初便对相关问题进行了探索。经过数十年的探讨，形成了较为成熟的跨国人才流动机制，以及相对完善的社会保障转移体系。这成为欧洲统一市场的形成以及欧洲一体化进程的重要组成部分。

　　针对就业市场的供需关系与信息对称问题，欧盟双管齐下，一方面将于2015年建成欧洲就业服务网络（EURES），为劳动力实现充分流动和跨国就业提供便利；另一方面则着力开发欧洲技能/竞争力，对劳动力技能、竞争力与资格进行跨境分级，方便雇佣方在欧洲范围内进行招聘。欧盟的一系列相关举措确保了其人才能够在各个成员国之间充分就业，从而为人才流动提供了便利。

　　而对于跨国流动劳动者的社会保障这个世界性的难题，欧盟则有着诸多经验。为了建立欧洲经济共同体，1957年3月25日法、西德、意、比、荷、卢六国签署了《罗马条约》，而这最初的条约便在跨国人才流动及社会保障方面有所规定。该条约提出的指导方针为：取消成员国不同社会保障制度适用中所隐含的地域限制，允许成员国国民在另一成员国内自由迁徙，并不受歧视地获得社会福利。

　　其后，欧盟就其成员国间社会保障协调问题，在统一制度和改善流动人员待遇方面对该条约中相关法令进行了完善（以下称为“欧盟社保法令”）。根据欧盟社保法令，成员国在处理彼此间社会保障衔接问题时，应遵循三个原则：第一，唯一国原则，即当事人在同一时期只被纳入一个成员国的社会保障计划。第二，工作地原则，指当事人以工作地为标准加入该国社会保障计划。第三，国民待遇原则，即只要欧盟公民(可能是来自其他成员国的移民)加入了某成员国的社会保障计划，那么该国社会保险经办机构就应当赋予他与本国国民同等的权利与义务，不能仅仅因为当事人不是本国国民而拒绝向其提供各项社会保障福利待遇。同时，欧盟公民也必须履行相应的社会保障义务。最主要的部分就是要按时缴纳各项社会保障税费，当然这还包括各成员国法律所规定的其他义务。

　　在养老保险方面，“欧盟社保法令”做出了六项具体规定，通过暂时冻结、分别支付、比例支付、最后接管、六级计算、居住地无关等流程及原则的规定，确保欧盟公民在各个国家之间流动时能够享有充分的养老保险保障。而在医疗保险方面，“欧盟社保法令”包括疾病与生育两部分，并针对在职人员、失业人员、退休人员及上述人员的家属分别加以考虑。此外，该法令还对部分特殊情况，如临时入境旅游人员的医疗保障问题做出了明确规定。与养老保险类似，医疗保险同样设置有累计计算、现金津贴、非现金津贴、欧洲健康保险卡、出国就医等机制，从而对欧盟公民在全欧盟范围内的医疗保险缴纳与报销情况做出了全面的规定。

　　“欧盟社保法令”只是确立一系列成员国必须遵守的共同原则，以确保各成员国的内部法规不会对在区域内自由流动的人员产生消极影响。然而经过充分的协调统筹，欧盟最终实现了以人为本、照顾差异和兼顾公平的社保迁移体系。即便如此，欧盟的社保迁移体系同时也不可避免地具有地域差异、效率低、成本高的缺陷。

　　跨国人才流动有序化之道

　　能够创造更多高成长性就业岗位的地方，应该允许更多的人才引进；有大量高素质劳动力剩余的地方，应该允许更充分的人才交流。这是克服当前全球经济增长瓶颈的关键。在经济、社会与法律允许范围内，由各国政府来搭建跨国人才供需平台，有效引导国际人才交流，并建立相应的管理和保障机制，将促进当前全球化形势下的各国经济增长。

　　实际上，各国政府间双边的人才流动项目已有很多，现在缺少的是多边化的机制。

　　2016年中国将主办G20峰会，可考虑解决这一问题。建立多边化的人才交流机制，应主要针对科研及高技术服务等亟需跨国人才流动的岗位所面临的政策协调与社保问题。涉及到两个方面：在宏观上，各国间需要协调人才流动需求与岗位设置，以实现全球新增就业岗位数最大化为目标；在微观上，要建立接受跨国人才流动的申请的多国合作机构，并提供审核与认证服务。此外，还可以考虑建立支持跨国人才流动的国际社保基金，只有纳入项目库的人才流动岗位，国际社保基金才可予以支持。国际社保基金用于解决跨国人才流动中所面临的社保金迁转、认证等问题。

　　文/贾晋京 刘仰知