审视国企改革

　　在国务院国企改革领导小组成立了8个月之际，中国最新一轮国企改革的顶层设计方案终于出台，这是国企改革自上世纪90年代启动、经历多次反复后的最新方案。

　　回顾改革历程，中国国企改革何以走到今天？最新的国企改革方案是真正意义上的改革吗？以奥地利学派的视角审视之，存在哪些弊病？在经济转型的当下，再次思考这个问题，正逢其时。

　　新一轮国企改革

　　2015年6月5日召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议，审议通过了两份关于新一轮国企改革的文件：《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。

　　此次会议对国企改革的方向给出了明确的答案——“确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。要坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。”

　　中国作为社会主义国家，生产资料公有制是其政治制度的经济基础，所以，党对国企的终极领导，一直作为国企改革的基本前提被强调。尽管政企分开在改革之初就已提出，为的是解决政府以各种理由、各种身份对国企实施行政干预并使国企摆脱政企不分的尴尬境遇，然而，从1993年十四届三中全会被正式确认为目标后，至今没有达到。究其原因，不过是每次改革都从容易的开始，而这一核心问题却一直被搁置。

　　既然对国企领导的定位不是单纯的企业家，那么他们身后的国企就必然与民企有质的不同，决策层既不会把国企当成普通的企业来看待，更不会把国企变成普通的市场经济组织，而是要求其在国民经济中发挥独特的作用。然而，协调党的领导与现代公司治理，使国企领导既富于企业家精神又恪守党的组织纪律，却不是一件容易的事情。

　　防止国有资产的流失是此番顶层设计的又一重点，可以说，加强党对国企的领导的主要目的就是为了防止国有资产的流失。会议指出“防止国有资产流失，要坚持问题导向，立足机制制度创新，强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成国有资产监督体系。”

　　在已开展的数轮针对中央企业的巡视中，中央巡视组发现为数不少的“权钱交易”“利益输送”“链条性腐败”，造成大量国有资产流失。在一些企业中，部分纪检监察机构监督责任严重缺失，既存在监督不力和形同虚设问题，又存在个别人掩盖腐败和自身腐败问题。

　　显然，新一轮国企改革，将为打破既得利益集团的利益格局付诸努力。不可否认，部分国企掌门人及垄断高管，因其深厚的政治背景，在各自的领域形同独立王国，于政商两界翻手为云覆手为雨，成条块分割之势。在此背景下，如果制度设计不合理、改革方案不完善，冒然推进“混合所有制改革”，存在国有资产大量流失的危险。

　　尽管十八届三中全会为“混合所有制经济”注入了新的内容，指出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，同时强调，“鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。但是，股权多元化绝不意味着私有化，这在今后的国资国企改革中将特别受到重视。

　　国企改革历程回顾

　　始于上世纪70年代末的中国国企改革大致经历了四个阶段：经营改革、所有权改革、股权分置改革、“股改”后时代。

　　经营权改革经历了从最初严格执行计划的指令管制，到计划外生产，再到利改税、承包租赁等，其主旨是以逐步扩大企业经营自主权的方式来调动企业的积极性。放开经营权而不放开所有权的结果，是企业的经营管理者完全不顾及所有人的利益，追求纯粹的经营收益。这就为下一阶段的所有权改革埋下了伏笔。

　　所有权改革正式启动于1993年。标志事件是在1992年中共十四大上确立了社会主义市场经济体制改革的目标，明确把“国营企业”改为“国有企业”。1993年至1998年，国企改制以“抓大放小”为主；1998年底，中央认为不能“一卖了之”，开始有选择地保留国企。1999年召开的十五届四中全会提出要从战略上调整国有经济，国企要“有进有退、有所为有所不为”，并具体规定了国有经济需要控制的行业和领域。

　　2003年，国资委成立。组建国资委意在形成由其监管的“国资委上下层级行政委托代理－国有资产经营管理公司的半行政代理与委托－集团公司控股经营－改制公司具体操作”的委托代理链条；主导股权分置改革；加快国企强强重组进程，强力构建大型央企。

　　2005年，启动“股改”。

　　“股改”后时代，以所有权为中心的系列改革已经基本完成，在此过程中，大部分国有资产得以证券化，解决了全流通问题，完成了国有资产向国有资本的转化。但其后由于种种原因，出现了短暂的“国进民退”的现象，国有经济的垄断力不减反增。

　　行政性垄断

　　无须讳言，中国国有企业的垄断力量依托于行政性垄断。所谓行政性垄断，即国企央企凭借公权力，主要通过进入壁垒的设置和对价格的管制获得特殊的便利和优势，从而形成不同程度垄断势力与地位的状况。在行政性垄断中，公权力和资本（尤其是国有资本）结成了紧密的联系。

　　这种行政性垄断授予某一（类）企业垄断权是重大的经济决策，是对潜在竞争者的经济自由权和消费者选择自由权的限制。中国的实践中，大多数的行政性垄断的依据只是行政机关的规范性文件，属于行政部门的自我授权。

　　当下中国的行政性垄断产业，几乎都是从此前的计划体制中演化而来。经过多年的财政体制改革，中央政府的主要财政收入来源已经变为征税收入。中央政府虽然还有改革国有企业的动力，却没有打破垄断的动力了。相反，减少国有企业所带来的财政负担的方法，可以是将行政性垄断权作为一种优惠政策给予国有企业。

　　而自十五大提出“抓大放小、有所为有所不为”的国企改革方针以后，加之中国经济改革的巨大成功，行政垄断的价值好象愈发凸显。由于不上交利润，也无需限制工资和奖励的发放，行政性垄断利益增加一分，拥有垄断权的企业就会分得将近一分；它们作为一个利益集团，就会有充分的动力去争取更大的行政性垄断权。

　　行政性垄断会形成高价格、低产量和福利损失，由此降低经济效率并损害消费者的利益；而且由于基本消除了潜在竞争，致使效率损失的程度要高于一般的市场垄断。行政性垄断还会严重损害社会正义：通过壁垒设置和价格管制获得不正当的利益；企业少交利润，股东少分红利；寻租过程中非生产性的租金耗散；关联交易中垄断利润的非法转移等等。垄断利润也可通过企业之内不正当的分配途径构成（内部的）租金耗散：员工过高的工资和福利，管理团队不当的在职消费，奢华的办公场所等等。

　　简言之，中国国企账面利润中含有大量应当列入成本的地租、资源租、融资优惠带来的成本减少，以及因行政垄断所致的超额利润，经过成本还原之后，其真实利润极小远远低于社会平均水平，甚至是亏损。

　　由于公权力作为行政性垄断的构成因素，以及政府部门在行政性垄断的形成、维护和强化过程中的推动作用，在行政性垄断对经济效率造成损害的同时，相关行政部门和权力机关的公信力和权威性也不可避免遭到一定程度的削弱。

　　然而，特别需要指出的是，行政性垄断与由市场竞争形成的垄断，根本是两回事。垄断一般只能靠对某些自然生产要素的专有处置权来维持。对可再生性的生产资料的类似权力，通常不会带来永久垄断，新企业总是可以蓬勃兴起。而由市场竞争形成的垄断，在某些情况下，可能还是好事：一种垄断（或一种寡头）的出现，有时候甚至还是竞争所导致的一种理想状态。也就是说，当竞争暂时导致某种垄断的时候，不排除有可能是竞争发挥最大作用的时候。

　　行政性垄断的弊病，在于其“行政性”，也就是某种特权。特权这个术语只能够被确当地用来指称一种依特别命令而授予的权利，而且除了被授予此项权利的人以外，任何其他人都不得享有此项权利；再者，其他人之所以不得享有该项权利，也不是因为种种情势没有向他们提供享有这种权利的客观性。只要垄断的存在所依凭的方式是阻止人们去尝试以一种比其他人更好的方式为顾客提供服务，那么它就拥有一种应当永远受到谴责并加以反对的权利。

　　因此，行政性垄断的真正危害，并非垄断本身，而是对竞争的禁止。在能源、电信、金融等诸多领域，行政性垄断排除了以民企为代表的分散知识在竞争过程中的创造和产生，也因此剪断了民企参与竞争所能够产生的种种可能性，而民企自身的生存空间也日渐狭小。奥地利学派关于竞争作为发现程序的理论则认为，竞争是一个过程，是发现很多事实的程序。竞争之所以有价值，部分原因在于竞争的结果不可预知。如果能够预测或预见到它的结果，那么我们也就不会再需要这种竞争了。

　　文/翁一