法制在重建中收获了什么
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-06-11 16:55
—— 专访四川省司法厅厅长刘作明
这次在没有先例的情况下，国家对受灾群众出台了一系列政策，比如对遇难者发放每人1万元的政府抚慰金，这是一个好的先例
一个国家的法律分为常态法和特别法，正常时期的社会矛盾和社会问题，法律规定由司法机关或行政执法机关，依照国家基本的、常态的法律法规进行调整和处置；但当国家处于非常时期，处于紧急状态下，因突发事件或因紧急状态所引发的社会矛盾和社会问题，就应由中央政府及地方各级政府依照国家特别法的授权来处置和干预。
5.12地震是特大自然灾害，带来的也是全新的社会矛盾和法律问题，我们应该从这次大灾难中发现些什么，收获些什么？如何依法救灾、依法重建？为此，本刊专访了四川省司法厅厅长刘作明。
不宣布紧急状态，是负责任的体现
《瞭望东方周刊》：从法律意义上来看，5.12地震一直没有宣布进入紧急状态，我们国家也没有紧急状态法。对于这么大的事件来说，是否应该宣布进入紧急状态？
刘作明：我们在反思这次大地震时，都会有这样一个疑问——当时，国家层面启动的是一级应急响应，这是一个全国性的应急救援机制，为什么不宣布进入紧急状态？
原因有两个：一是没有先例，应急法出台之后，我们国家只有一级、二级和三级响应，没有过紧急状态；二是这次地震的级别很高，不可知因素太多，不便宣布。比如，它是单震型的还是双震型的？
我们都知道，一般宣布进入紧急状态，最长的时间是3个月（90天）。那么，如果又震了怎么办？2008年11月，在一次会议上有关领导还提到，据专家预测，不排除余震中有6～7级的余震。因为在那个时期，余震中达到6级的有4次，而6～8级是空当。
全人类对地震的预测目前还是不可靠的，在那个余震频繁的时期，不宣布进入紧急状态，是负责任的体现。实际上，救援的效果并没有受到影响。
当然，在实际工作中，内部有一个紧急状态的截止时间，那就是四川省宣布的重建起点——2008年9月底。
《瞭望东方周刊》：不宣布进入紧急状态，对于基层政府来说，是否不利于救灾？因为一些强制性命令可能很难下发，一些救灾措施也很难施行。
刘作明：当然，基层压力和工作难度会很大，不宣布紧急状态，大批的受灾群众出来，怎么安置，怎么选址？
比如，绵竹市汉旺镇，当时就有很多工程师受困，需要大量的起重机等大型机械，镇上向地方政府求援，也没有办法。还是成都交通台发布了征集通知，靠社会爱心才解决了问题。
但我认为不宣布紧急状态还是正确的。这种强地震的后续结果太严重，跟洪水不一样，洪水只是一次性的，但地震却不可知。
征用补偿的手段不是单一的
《瞭望东方周刊》：一些基层干部反映，我们的《突发事件应急法》在具体实践中太“粗”，比如征用物资，《突发事件应急法》允许紧急状态下可以征集物资，而且对征用的物资要有所补偿。但到底怎样征用，如何补偿，谁来补偿，并没有具体规定。我们应该如何完善这一法律？
刘作明：在紧急状态下，或者在一级响应状态下，政府大量动员社会资源救灾，肯定是应急法案的一个立法宗旨。动员的方式是多样的，在没有宣布紧急状态的情况下，最成功的动员自然是社会各界伸出援手，这已经成为共识，是主流。
而涉及特殊的场合、时段、地点，不可避免地会出现政府征用的方式。比如，四川省救灾指挥部交通组就在全省征集了1000多辆公共汽车，用来转移受灾群众。
政府对他们应该是给予了补偿，给予的手段很多，但首先是低于正常运营回报的。也可能会一定程度减免单位所得税等相关税收，或者对这些公司近期购买的新车进行贴息等。
综合起来说，政府征集、补偿一定要分清情况，属于政府资源的，那是调集，不必补偿。属于动员性质的，目前没有发现谁来跟政府要补偿。属于征集性质的，就要严格按照政策实实在在地给人家补偿。
政府抚慰金是个好的先例
《瞭望东方周刊》：我们在采访中发现，普通灾民大都认为国家救助即是赔偿，受到好评。今后，国家对类似大灾的遇难者的抚慰、补偿和救助，是不是可以考虑有一个法律意义上的标准与规范？
刘作明：这次在没有先例的情况下，国家对受灾群众出台了一系列政策，比如对遇难者发放每人1万元的政府抚慰金，这是除战争之外，政府第一次出钱抚慰国民，这是一个好的先例。
另外，考虑到这次地震对农村的影响比较大，农村住房损失比较厉害，可以说农民的毕生积蓄毁于一旦，现在政府又出台了永久性住房补助金，平均每户1万元的标准。这就是国民待遇，我们应该上升到这个地步。
不过，现在国家对遇难者的抚慰、补偿与救助，还没有严格的法律标准。这在一定程度上把人们的思维导入到一个狭隘的利益问题上。这里就要解决一个国民待遇问题。
《瞭望东方周刊》：政府抚慰金既然是国家第一次出钱对受灾人进行人身、住房的补贴，那么这一好的先例如何持续？
刘作明：汶川地震的政府抚慰金是一个很好的先例，我们应该从国民待遇的角度来研究这一问题。可以说这是很沉重、也很崇高的命题，是国家对国民的一种关爱。政府抚慰金应该制度化。比如美国拥有国家公墓制度。这都是现代文明的一个法制程序。
目前的国家帮扶政策也存在一些需要解决的问题，直补的方式造成县级政府互相攀比，还可以考虑其他办法。比如，国家建立巨灾保险制度，由国家财政拨款建立基金，所有国民强制加入，由商业保险公司与政策性保险公司运作，这能使灾民从国家和保险机构获得更多帮助，也更加公平，更有保障性。
遇难人数绝不能估算
《瞭望东方周刊》：5.12地震这样一个大面积广领域的灾难，其死亡人数的统计是否可以做到更具准确性和权威性呢？
刘作明：国务院现在对遇难人数三令五申，要求准确统计，但我们现在没有法定的统计制度。
我们这次对遇难人数的统计，一开始确实有些零乱。比如，5月12日当晚，绵阳市报上来的数字是遇难6000多人，而重灾区德阳市报上来的遇难人数才120多人。各系统、各区都在报。绵阳市当时为什么说是6000人呢？他们是通过各种渠道获知了北川县城的基本状况，根据北川总人口估算出来的。
绵阳市上报的数字后来看来没有什么大错，6000人的数字现在看来也是保守估计的，但问题在于没有见尸，就是把失踪人口当成遇难人口了。什么是遇难，什么是失踪，当时基层对这个没有意识。所谓遇难是一定要见到尸体的，否则只能报失踪，然后按照程序和情况，由法院宣布死亡，才算遇难。
我们的统计不够严谨。比如，有一辆旅行车被埋在路上，旅行社会说，这辆车是40个座位，那么就是遇难40人，至于有没有坐满，开始的时候都没做考虑。类似这种情况，人们统计的就可能是模糊数字。
要知道，遇难人口与失踪人口在程序上完全不同，好多利益关系牵扯在里面，绝不能马虎对待。更何况国民人口是个极其严肃的事情。所以，我们必须研究出一个认证主体，死亡人数统计应该有一个法定机构。
能否建立志愿者库
《瞭望东方周刊》：5.12地震中，志愿者队伍成为令人瞩目和敬佩的一个群体。以前我们对社会力量的动用一直不太重视,而这次庞大的志愿者群体行动，似乎还缺乏相应的法规与部门的更有效协调管理。我们应该吸取什么样的经验呢？
刘作明：我们应急组织这次收获最大的、最令人震撼的就是志愿者队伍。可以说，救灾部队是绝对主力，而更为活跃的群体是志愿者。其实，政府应急体系的建设不是在事发之后，而应该是日常，这里面就包括志愿者的征募。
目前我们的应急体系没有日常管理制度。对志愿者的管理，现在还得依靠共青团，还要加强共青团联系青少年和社会力量的功能。
《瞭望东方周刊》：专业救援志愿者队伍，我国还是很少见。我们应该如何去建立自己的专业救援志愿者队伍呢？
刘作明：这次地震救援表明，消防队伍是最有经验的，但消防队伍并没有预备役。转业后的消防官兵，怎样建立一个预备役制度，是走专业化路子的体现。应该把专业人士联合起来，分门别类，建立日常的管理，跟进他们的保障，应该有一套管理制度。
比如德国建立了志愿者库，志愿人员很多都是专业的，平时都在公司里，需要时国家征用。其所在的企业可以扣掉工资，而国家建立应急基金，确保工资补偿。这种专业化的制度跟进与设计，迫在眉睫。
……
这次在没有先例的情况下，国家对受灾群众出台了一系列政策，比如对遇难者发放每人1万元的政府抚慰金，这是一个好的先例
一个国家的法律分为常态法和特别法，正常时期的社会矛盾和社会问题，法律规定由司法机关或行政执法机关，依照国家基本的、常态的法律法规进行调整和处置；但当国家处于非常时期，处于紧急状态下，因突发事件或因紧急状态所引发的社会矛盾和社会问题，就应由中央政府及地方各级政府依照国家特别法的授权来处置和干预。
5.12地震是特大自然灾害，带来的也是全新的社会矛盾和法律问题，我们应该从这次大灾难中发现些什么，收获些什么？如何依法救灾、依法重建？为此，本刊专访了四川省司法厅厅长刘作明。
不宣布紧急状态，是负责任的体现
《瞭望东方周刊》：从法律意义上来看，5.12地震一直没有宣布进入紧急状态，我们国家也没有紧急状态法。对于这么大的事件来说，是否应该宣布进入紧急状态？
刘作明：我们在反思这次大地震时，都会有这样一个疑问——当时，国家层面启动的是一级应急响应，这是一个全国性的应急救援机制，为什么不宣布进入紧急状态？
原因有两个：一是没有先例，应急法出台之后，我们国家只有一级、二级和三级响应，没有过紧急状态；二是这次地震的级别很高，不可知因素太多，不便宣布。比如，它是单震型的还是双震型的？
我们都知道，一般宣布进入紧急状态，最长的时间是3个月（90天）。那么，如果又震了怎么办？2008年11月，在一次会议上有关领导还提到，据专家预测，不排除余震中有6～7级的余震。因为在那个时期，余震中达到6级的有4次，而6～8级是空当。
全人类对地震的预测目前还是不可靠的，在那个余震频繁的时期，不宣布进入紧急状态，是负责任的体现。实际上，救援的效果并没有受到影响。
当然，在实际工作中，内部有一个紧急状态的截止时间，那就是四川省宣布的重建起点——2008年9月底。
《瞭望东方周刊》：不宣布进入紧急状态，对于基层政府来说，是否不利于救灾？因为一些强制性命令可能很难下发，一些救灾措施也很难施行。
刘作明：当然，基层压力和工作难度会很大，不宣布紧急状态，大批的受灾群众出来，怎么安置，怎么选址？
比如，绵竹市汉旺镇，当时就有很多工程师受困，需要大量的起重机等大型机械，镇上向地方政府求援，也没有办法。还是成都交通台发布了征集通知，靠社会爱心才解决了问题。
但我认为不宣布紧急状态还是正确的。这种强地震的后续结果太严重，跟洪水不一样，洪水只是一次性的，但地震却不可知。
征用补偿的手段不是单一的
《瞭望东方周刊》：一些基层干部反映，我们的《突发事件应急法》在具体实践中太“粗”，比如征用物资，《突发事件应急法》允许紧急状态下可以征集物资，而且对征用的物资要有所补偿。但到底怎样征用，如何补偿，谁来补偿，并没有具体规定。我们应该如何完善这一法律？
刘作明：在紧急状态下，或者在一级响应状态下，政府大量动员社会资源救灾，肯定是应急法案的一个立法宗旨。动员的方式是多样的，在没有宣布紧急状态的情况下，最成功的动员自然是社会各界伸出援手，这已经成为共识，是主流。
而涉及特殊的场合、时段、地点，不可避免地会出现政府征用的方式。比如，四川省救灾指挥部交通组就在全省征集了1000多辆公共汽车，用来转移受灾群众。
政府对他们应该是给予了补偿，给予的手段很多，但首先是低于正常运营回报的。也可能会一定程度减免单位所得税等相关税收，或者对这些公司近期购买的新车进行贴息等。
综合起来说，政府征集、补偿一定要分清情况，属于政府资源的，那是调集，不必补偿。属于动员性质的，目前没有发现谁来跟政府要补偿。属于征集性质的，就要严格按照政策实实在在地给人家补偿。
政府抚慰金是个好的先例
《瞭望东方周刊》：我们在采访中发现，普通灾民大都认为国家救助即是赔偿，受到好评。今后，国家对类似大灾的遇难者的抚慰、补偿和救助，是不是可以考虑有一个法律意义上的标准与规范？
刘作明：这次在没有先例的情况下，国家对受灾群众出台了一系列政策，比如对遇难者发放每人1万元的政府抚慰金，这是除战争之外，政府第一次出钱抚慰国民，这是一个好的先例。
另外，考虑到这次地震对农村的影响比较大，农村住房损失比较厉害，可以说农民的毕生积蓄毁于一旦，现在政府又出台了永久性住房补助金，平均每户1万元的标准。这就是国民待遇，我们应该上升到这个地步。
不过，现在国家对遇难者的抚慰、补偿与救助，还没有严格的法律标准。这在一定程度上把人们的思维导入到一个狭隘的利益问题上。这里就要解决一个国民待遇问题。
《瞭望东方周刊》：政府抚慰金既然是国家第一次出钱对受灾人进行人身、住房的补贴，那么这一好的先例如何持续？
刘作明：汶川地震的政府抚慰金是一个很好的先例，我们应该从国民待遇的角度来研究这一问题。可以说这是很沉重、也很崇高的命题，是国家对国民的一种关爱。政府抚慰金应该制度化。比如美国拥有国家公墓制度。这都是现代文明的一个法制程序。
目前的国家帮扶政策也存在一些需要解决的问题，直补的方式造成县级政府互相攀比，还可以考虑其他办法。比如，国家建立巨灾保险制度，由国家财政拨款建立基金，所有国民强制加入，由商业保险公司与政策性保险公司运作，这能使灾民从国家和保险机构获得更多帮助，也更加公平，更有保障性。
遇难人数绝不能估算
《瞭望东方周刊》：5.12地震这样一个大面积广领域的灾难，其死亡人数的统计是否可以做到更具准确性和权威性呢？
刘作明：国务院现在对遇难人数三令五申，要求准确统计，但我们现在没有法定的统计制度。
我们这次对遇难人数的统计，一开始确实有些零乱。比如，5月12日当晚，绵阳市报上来的数字是遇难6000多人，而重灾区德阳市报上来的遇难人数才120多人。各系统、各区都在报。绵阳市当时为什么说是6000人呢？他们是通过各种渠道获知了北川县城的基本状况，根据北川总人口估算出来的。
绵阳市上报的数字后来看来没有什么大错，6000人的数字现在看来也是保守估计的，但问题在于没有见尸，就是把失踪人口当成遇难人口了。什么是遇难，什么是失踪，当时基层对这个没有意识。所谓遇难是一定要见到尸体的，否则只能报失踪，然后按照程序和情况，由法院宣布死亡，才算遇难。
我们的统计不够严谨。比如，有一辆旅行车被埋在路上，旅行社会说，这辆车是40个座位，那么就是遇难40人，至于有没有坐满，开始的时候都没做考虑。类似这种情况，人们统计的就可能是模糊数字。
要知道，遇难人口与失踪人口在程序上完全不同，好多利益关系牵扯在里面，绝不能马虎对待。更何况国民人口是个极其严肃的事情。所以，我们必须研究出一个认证主体，死亡人数统计应该有一个法定机构。
能否建立志愿者库
《瞭望东方周刊》：5.12地震中，志愿者队伍成为令人瞩目和敬佩的一个群体。以前我们对社会力量的动用一直不太重视,而这次庞大的志愿者群体行动，似乎还缺乏相应的法规与部门的更有效协调管理。我们应该吸取什么样的经验呢？
刘作明：我们应急组织这次收获最大的、最令人震撼的就是志愿者队伍。可以说，救灾部队是绝对主力，而更为活跃的群体是志愿者。其实，政府应急体系的建设不是在事发之后，而应该是日常，这里面就包括志愿者的征募。
目前我们的应急体系没有日常管理制度。对志愿者的管理，现在还得依靠共青团，还要加强共青团联系青少年和社会力量的功能。
《瞭望东方周刊》：专业救援志愿者队伍，我国还是很少见。我们应该如何去建立自己的专业救援志愿者队伍呢？
刘作明：这次地震救援表明，消防队伍是最有经验的，但消防队伍并没有预备役。转业后的消防官兵，怎样建立一个预备役制度，是走专业化路子的体现。应该把专业人士联合起来，分门别类，建立日常的管理，跟进他们的保障，应该有一套管理制度。
比如德国建立了志愿者库，志愿人员很多都是专业的，平时都在公司里，需要时国家征用。其所在的企业可以扣掉工资，而国家建立应急基金，确保工资补偿。这种专业化的制度跟进与设计，迫在眉睫。
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