人大常委会议事规则22年首度修改
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-06-11 16:59
近年来，地方人大及其常委会在行使任免权时有不少新鲜做法
20多年过去了，全国人大常委会研究室原主任程湘清仍清楚地记得那次表决：八届全国人大有关专门委员会提请任命几名顾问，表决时“一位比一位赞成票少”，表决最后一位时，程湘清心想，“这位可能通不过”。结果让他笑了出来，“真的没过”。
人事任命未能通过的现象，此前极为鲜见，程湘清分析，之所以发生这样的变化，与一个细节有关---表决方式改为按电钮。
此前，常委会上的人事任命案是举手表决，“秘书局工作人员站在会场四周，因为举手的人多，不举手的就引人注目，这样，即使内心不同意也会举手。”程湘清回忆道。
上世纪80年代中期，成都一家科研机构为全国人大常委会免费安装了电子表决器。
一项技术改变，打消了投票者的顾虑。规则和程序的作用，就是有如此力度。
这也是4月24日，十一届全国人大常委会第八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》的决定，之所以备受关注的原因所在。
这是施行了20多年的全国人大常委会议事规则首次修改。“从细节完善中国根本政治制度”，新华社的通讯这样评价。
免职案也需说明理由
旧版议事规则规定，对任命案，提请任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况。此次修改，这一条改为，“任免案应当附有拟任免人员的基本情况和任免理由”。
“命”与“免”，一字之差引来舆论的喝彩。
“常委会上的人事任免案通过率一般都比较高，”程湘清对《望东方周刊》说，“我们是党管干部，干部人选在任命前都广泛地征求了党内外意见，也经过了慎重的考察。但委员们要对自己的一票负责，一直要求任免案越具体越好。”
他回忆，从上世纪八九十年代开始，任命案都附有拟任命人选的简历和任命理由，但免职案常常是简单的一句话---“提请免去某某的职务”，也有的会加上一句“另有任用”或是“年龄原因”。这种情况延续至今。
“委员们一直要求充分了解拟任免人员，不了解怎么投票呢？有的实在不了解，就投弃权票，而弃权票实际上就是不赞成。”十届、十一届全国人大常委会委员、十一届全国人大财经委员会副主任委员贺铿告诉本刊记者。
“官员是由人大任命的，任命时一般都会陈述理由，免去他的职务自然也应说明理由，”贺铿说，“如此修改，更有利于委员们行使权力。”
“行使任免权也是行使监督权，免职也需说明，实际上强化了人大的监督职能。”程湘清说。
此次议事规则的修改主要有13处，修改后的议事规则由原来的5章34条，变为7章36条。
其他修改还包括：扩大列席人员的范围---常委会把列席人员的范围扩大到不是常委会组成人员的全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员，常委会副秘书长、工作委员会主任、副主任；扩大了代表对常委会活动的参与，每次常委会都邀请有关代表列席；增加批准决算和预算调整方案、批准条约和协定议案的审议程序等。实际上，现实中已经如此执行，此次修改相当于对这些做法进行了确认。
老版议事规则仅限定了全体会议和联组会议的发言时间，分组会议未作限定。贺铿直言，“在常委会分组会议上，有的委员发言时间较长，还常跑题，影响了议事效率。”修改后的议事规则，为分组会议安了“计时器”。
“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过15分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”同时增加规定，“常务委员会组成人员在全体会议、联组会议和分组会议上发言，应当围绕会议确定的议题进行。”
法律不能朝令夕改
一部议事规则，见证着中国政治文明的步伐。
1981年全国人大常委会就已着手起草议事规则，但那时经验不足，有些问题还看不清楚，由此影响了工作的规范性。两年后，彭真当选为六届全国人大常委会委员长，“在各种场合，他不断强调加强制度化建设。”程湘清说。议事规则的制定由此驶上了快车道。
立法是全国人大及其常委会的重要职能之一，而上世纪80年代初，全国人大常委会审议法律草案并没有规范的程序。曾任全国人大常委会秘书长的王汉斌后来回忆说，“有关部门要求，法律草案当天送来当天就通过，连看的时间也没有，更不要说审议了。”
有一次，有关部门送来一份城市建设征用土地条例草案，要求马上通过。王汉斌找到彭真直言，“这么短时间没办法研究，只能原样通过”。随后他又向当时的中央书记处书记习仲勋做了汇报，表示“短时间没法弄清楚草案的问题”。习仲勋也有同感，最终，那次会议并未安排表决该草案。
类似情况接连发生。彼时有人表态说：“马上通过没关系，以后再修改嘛！”
彭真委员长对此坚决反对：要严肃执法，首先要严肃立法，法律不能朝令夕改。法律固然可以修改，但在通过之前要尽量讨论、完善一些。通过之前有问题，改比不改好，早改比晚改好。有位同志指出：我们发现有这样一种现象，法律通过以前你要改可费劲了，总要和有关部门沟通，可通过以后老要修改。
1983年，一次委员长会议上，彭真让王汉斌记下了自己的讲话，并作为纪要印发给常委会组成人员。正是这段讲话奠定了常委会审议法律草案的一般程序:法律草案都需两次“过堂”才能通过。
曾轰动一时的联组会议
80年代开始，全国人大常委会会议形成了三种组织形式：全体会议、分组会议和联组会议。
全体会与联组会从形式上似乎没有区别，实际上，全体会议题通常是听取各种报告、决议、说明并进行表决，联组会则是当分组讨论出现较大意见分歧时召集的，以便各组坐在一起进一步协商，使得审议更加深入。
联组会曾轰动一时。
1986年9月26日19点35分，中央电视台一套“新闻联播”之后，屏幕上打出了一行蓝底白字字幕：“特别节目---《六届全国人大常委会第十七次会议采访纪实》，全片长45分钟”。
此前广电部要求各地方电视台完整转播这期节目。
节目如实记录了《企业破产法（草案）》的审议过程。按会议安排，一天时间分组审议，两天联组审议。
亲临会场的《法制日报》记者阎军回忆道，“联组会好似一场辩论赛，绝对不同凡响。50多名常委会组成人员发言，针锋相对。记者们整整拍摄了57盘、18个小时的录像带。”
正是这场唇枪舌剑，使《企业破产法（草案）》并未即获通过。
节目播出后，杨克冰委员从电视上看到自己发言时义愤填膺的样子，惊讶地问女儿：“你妈有这么厉害吗？”另一位常委会委员到沈阳视察，一下火车就受到工人列队欢迎，以表达对他仗义执言的感谢。
这期节目收到群众来信30多万封。发自重庆4862信箱的来信称：“特别节目使人民比较直观地了解了立法的‘内幕’，消除了群众对立法的神秘感和不信任感。”
会议间歇，面对伸过来的电视话筒，时任人大常委会副委员长的彭冲也毫不迟疑：“这次会议有进步、有发展，审议很激烈，这种民主气氛不是很好么！这次会议必将推动民主法制建设。”
日后彭冲回忆说，每次联组会议，彭真都亲自参加，还提出不同意见越多越好，可以争论。有一天深夜，彭真还给几位副委员长写信，建议更充分听取委员们对破产法草案的意见。
一年后，常委会审议议事规则草案时，杨克冰委员就提出，应规定常委会上允许辩论。不过，“辩论”二字最终并未写入议事规则，“法律语言应规范、准确，也有个约定俗成的问题,我国人大会议的法律用语习惯中不用‘辩论’或‘辩驳’一类的字眼，一般都用审议或讨论。”程湘清说。
联组会议的形式被写入此后制定的议事规则，作为常委会会议组织形式之一。“但在七届全国人大常委会以后，联组会几乎没有了。”程湘清说。
“约见”候选人
近年来，地方人大及其常委会在行使任免权时有不少新鲜的做法。
2009年1月，按议程安排，北京市人代会将选举产生一位新的副市长。会议已印发了候选人的书面简历，“但这还不够”，来自海淀区的北京市人大代表高扬对本刊记者说。
选举前，海淀团的代表们便填写了“约见单”，要求候选人到团里接受“面试”。
“作为代表，我必须对我投的这一票负责，选举投票的前提是了解候选人，而我不熟悉候选人，所以要约见他，这是很重要的沟通方式。”北京市人大代表王玉梅告诉《望东方周刊》。
候选人如约到会，他首先做了自我简介，接着回答了代表们的提问。
“面试”结束，高扬称，“候选人思路清晰，值得信任。”这次会议上，这名候选人顺利当选。
海淀人大代表团历史上有一份长长的“约见”名单：曾经的北京市长候选人李其炎、孟学农，北京市人大常委会主任候选人于均波，北京市副市长候选人蔡赴朝、程红??
然而，程湘清认为，这种活动在法律中“尚无相关规定”。全国人大常委会办公厅另一位权威人士也告诉本刊，这不属于法律中规定的“约见”活动---《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中规定，“约见”是在人代会闭会期间，代表参加常委会统一安排的视察活动时提出的。
对于这种任免前的“约见”，此次修改后的议事规则中并未作相应规定，而是仍然延续了1987年的表述---“必要的时候，有关负责人应当到会回答询问”。
公众旁听尚待实现
在此次分组审议议事规则修正案草案时，何晔晖委员建议设置旁听席，允许群众参加旁听。网友也热烈回应，期待一睹最高国家权力机关的会议现场。
不过，这一期待未能实现。全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标在4月24日的新闻发布会上回应说，这个问题经过了反复认真的研究，“一是从现在实际工作层面看，常委会举行过程中也是有旁听的，就是工青妇团体可以派人来旁听，是有组织进行的”。
“这次为什么没有在议事规则中把它完全肯定下来，”他说，主要还是条件问题，常委会组成人员175名，加上列席的专委会人员、各省区市负责同志和人大代表，人数比较多，场地容量有限。
历史上，常委会参会、列席人员阵容从未如此庞大。
程湘清说，第一届全国人大会议在中南海怀仁堂召开，人民大会堂竣工后便转移过去。五届、六届、七届全国人大常委会全体会议选择在人民大会堂二楼圆厅召开。当时常委会组成人员155人左右，彭真委员长提出请部分省区市人大常委会负责同志列席会议，随后形成了制度。当时圆厅内有四个大柱子，常会阻挡视线，随后大会堂内部做了装修。
十届全国人大常委会增加了专职委员，由此常委会组成人员由155人扩至175人，全体会议开会地点从八届起转移到了现在的常委会会议厅。2005年中央下发9号文件，即《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，此后每次列席会议的全国人大代表人数由约10人增至40人左右。
如今，每次举行全体会议时，常委会会议厅内都座无虚席，部分报道会议的记者只好到对面的北京厅“旁听”。
“按照国外的普遍做法，公众旁听席与主会场应封闭隔开，而目前常委会会议厅不具备这个条件，”许安标说，“待将来条件成熟后才能对公众旁听制度再做规定。”
……
20多年过去了，全国人大常委会研究室原主任程湘清仍清楚地记得那次表决：八届全国人大有关专门委员会提请任命几名顾问，表决时“一位比一位赞成票少”，表决最后一位时，程湘清心想，“这位可能通不过”。结果让他笑了出来，“真的没过”。
人事任命未能通过的现象，此前极为鲜见，程湘清分析，之所以发生这样的变化，与一个细节有关---表决方式改为按电钮。
此前，常委会上的人事任命案是举手表决，“秘书局工作人员站在会场四周，因为举手的人多，不举手的就引人注目，这样，即使内心不同意也会举手。”程湘清回忆道。
上世纪80年代中期，成都一家科研机构为全国人大常委会免费安装了电子表决器。
一项技术改变，打消了投票者的顾虑。规则和程序的作用，就是有如此力度。
这也是4月24日，十一届全国人大常委会第八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》的决定，之所以备受关注的原因所在。
这是施行了20多年的全国人大常委会议事规则首次修改。“从细节完善中国根本政治制度”，新华社的通讯这样评价。
免职案也需说明理由
旧版议事规则规定，对任命案，提请任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况。此次修改，这一条改为，“任免案应当附有拟任免人员的基本情况和任免理由”。
“命”与“免”，一字之差引来舆论的喝彩。
“常委会上的人事任免案通过率一般都比较高，”程湘清对《望东方周刊》说，“我们是党管干部，干部人选在任命前都广泛地征求了党内外意见，也经过了慎重的考察。但委员们要对自己的一票负责，一直要求任免案越具体越好。”
他回忆，从上世纪八九十年代开始，任命案都附有拟任命人选的简历和任命理由，但免职案常常是简单的一句话---“提请免去某某的职务”，也有的会加上一句“另有任用”或是“年龄原因”。这种情况延续至今。
“委员们一直要求充分了解拟任免人员，不了解怎么投票呢？有的实在不了解，就投弃权票，而弃权票实际上就是不赞成。”十届、十一届全国人大常委会委员、十一届全国人大财经委员会副主任委员贺铿告诉本刊记者。
“官员是由人大任命的，任命时一般都会陈述理由，免去他的职务自然也应说明理由，”贺铿说，“如此修改，更有利于委员们行使权力。”
“行使任免权也是行使监督权，免职也需说明，实际上强化了人大的监督职能。”程湘清说。
此次议事规则的修改主要有13处，修改后的议事规则由原来的5章34条，变为7章36条。
其他修改还包括：扩大列席人员的范围---常委会把列席人员的范围扩大到不是常委会组成人员的全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员、委员，常委会副秘书长、工作委员会主任、副主任；扩大了代表对常委会活动的参与，每次常委会都邀请有关代表列席；增加批准决算和预算调整方案、批准条约和协定议案的审议程序等。实际上，现实中已经如此执行，此次修改相当于对这些做法进行了确认。
老版议事规则仅限定了全体会议和联组会议的发言时间，分组会议未作限定。贺铿直言，“在常委会分组会议上，有的委员发言时间较长，还常跑题，影响了议事效率。”修改后的议事规则，为分组会议安了“计时器”。
“在全体会议上的发言，不超过十分钟；在联组会议和分组会议上，第一次发言不超过15分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。”同时增加规定，“常务委员会组成人员在全体会议、联组会议和分组会议上发言，应当围绕会议确定的议题进行。”
法律不能朝令夕改
一部议事规则，见证着中国政治文明的步伐。
1981年全国人大常委会就已着手起草议事规则，但那时经验不足，有些问题还看不清楚，由此影响了工作的规范性。两年后，彭真当选为六届全国人大常委会委员长，“在各种场合，他不断强调加强制度化建设。”程湘清说。议事规则的制定由此驶上了快车道。
立法是全国人大及其常委会的重要职能之一，而上世纪80年代初，全国人大常委会审议法律草案并没有规范的程序。曾任全国人大常委会秘书长的王汉斌后来回忆说，“有关部门要求，法律草案当天送来当天就通过，连看的时间也没有，更不要说审议了。”
有一次，有关部门送来一份城市建设征用土地条例草案，要求马上通过。王汉斌找到彭真直言，“这么短时间没办法研究，只能原样通过”。随后他又向当时的中央书记处书记习仲勋做了汇报，表示“短时间没法弄清楚草案的问题”。习仲勋也有同感，最终，那次会议并未安排表决该草案。
类似情况接连发生。彼时有人表态说：“马上通过没关系，以后再修改嘛！”
彭真委员长对此坚决反对：要严肃执法，首先要严肃立法，法律不能朝令夕改。法律固然可以修改，但在通过之前要尽量讨论、完善一些。通过之前有问题，改比不改好，早改比晚改好。有位同志指出：我们发现有这样一种现象，法律通过以前你要改可费劲了，总要和有关部门沟通，可通过以后老要修改。
1983年，一次委员长会议上，彭真让王汉斌记下了自己的讲话，并作为纪要印发给常委会组成人员。正是这段讲话奠定了常委会审议法律草案的一般程序:法律草案都需两次“过堂”才能通过。
曾轰动一时的联组会议
80年代开始，全国人大常委会会议形成了三种组织形式：全体会议、分组会议和联组会议。
全体会与联组会从形式上似乎没有区别，实际上，全体会议题通常是听取各种报告、决议、说明并进行表决，联组会则是当分组讨论出现较大意见分歧时召集的，以便各组坐在一起进一步协商，使得审议更加深入。
联组会曾轰动一时。
1986年9月26日19点35分，中央电视台一套“新闻联播”之后，屏幕上打出了一行蓝底白字字幕：“特别节目---《六届全国人大常委会第十七次会议采访纪实》，全片长45分钟”。
此前广电部要求各地方电视台完整转播这期节目。
节目如实记录了《企业破产法（草案）》的审议过程。按会议安排，一天时间分组审议，两天联组审议。
亲临会场的《法制日报》记者阎军回忆道，“联组会好似一场辩论赛，绝对不同凡响。50多名常委会组成人员发言，针锋相对。记者们整整拍摄了57盘、18个小时的录像带。”
正是这场唇枪舌剑，使《企业破产法（草案）》并未即获通过。
节目播出后，杨克冰委员从电视上看到自己发言时义愤填膺的样子，惊讶地问女儿：“你妈有这么厉害吗？”另一位常委会委员到沈阳视察，一下火车就受到工人列队欢迎，以表达对他仗义执言的感谢。
这期节目收到群众来信30多万封。发自重庆4862信箱的来信称：“特别节目使人民比较直观地了解了立法的‘内幕’，消除了群众对立法的神秘感和不信任感。”
会议间歇，面对伸过来的电视话筒，时任人大常委会副委员长的彭冲也毫不迟疑：“这次会议有进步、有发展，审议很激烈，这种民主气氛不是很好么！这次会议必将推动民主法制建设。”
日后彭冲回忆说，每次联组会议，彭真都亲自参加，还提出不同意见越多越好，可以争论。有一天深夜，彭真还给几位副委员长写信，建议更充分听取委员们对破产法草案的意见。
一年后，常委会审议议事规则草案时，杨克冰委员就提出，应规定常委会上允许辩论。不过，“辩论”二字最终并未写入议事规则，“法律语言应规范、准确，也有个约定俗成的问题,我国人大会议的法律用语习惯中不用‘辩论’或‘辩驳’一类的字眼，一般都用审议或讨论。”程湘清说。
联组会议的形式被写入此后制定的议事规则，作为常委会会议组织形式之一。“但在七届全国人大常委会以后，联组会几乎没有了。”程湘清说。
“约见”候选人
近年来，地方人大及其常委会在行使任免权时有不少新鲜的做法。
2009年1月，按议程安排，北京市人代会将选举产生一位新的副市长。会议已印发了候选人的书面简历，“但这还不够”，来自海淀区的北京市人大代表高扬对本刊记者说。
选举前，海淀团的代表们便填写了“约见单”，要求候选人到团里接受“面试”。
“作为代表，我必须对我投的这一票负责，选举投票的前提是了解候选人，而我不熟悉候选人，所以要约见他，这是很重要的沟通方式。”北京市人大代表王玉梅告诉《望东方周刊》。
候选人如约到会，他首先做了自我简介，接着回答了代表们的提问。
“面试”结束，高扬称，“候选人思路清晰，值得信任。”这次会议上，这名候选人顺利当选。
海淀人大代表团历史上有一份长长的“约见”名单：曾经的北京市长候选人李其炎、孟学农，北京市人大常委会主任候选人于均波，北京市副市长候选人蔡赴朝、程红??
然而，程湘清认为，这种活动在法律中“尚无相关规定”。全国人大常委会办公厅另一位权威人士也告诉本刊，这不属于法律中规定的“约见”活动---《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中规定，“约见”是在人代会闭会期间，代表参加常委会统一安排的视察活动时提出的。
对于这种任免前的“约见”，此次修改后的议事规则中并未作相应规定，而是仍然延续了1987年的表述---“必要的时候，有关负责人应当到会回答询问”。
公众旁听尚待实现
在此次分组审议议事规则修正案草案时，何晔晖委员建议设置旁听席，允许群众参加旁听。网友也热烈回应，期待一睹最高国家权力机关的会议现场。
不过，这一期待未能实现。全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标在4月24日的新闻发布会上回应说，这个问题经过了反复认真的研究，“一是从现在实际工作层面看，常委会举行过程中也是有旁听的，就是工青妇团体可以派人来旁听，是有组织进行的”。
“这次为什么没有在议事规则中把它完全肯定下来，”他说，主要还是条件问题，常委会组成人员175名，加上列席的专委会人员、各省区市负责同志和人大代表，人数比较多，场地容量有限。
历史上，常委会参会、列席人员阵容从未如此庞大。
程湘清说，第一届全国人大会议在中南海怀仁堂召开，人民大会堂竣工后便转移过去。五届、六届、七届全国人大常委会全体会议选择在人民大会堂二楼圆厅召开。当时常委会组成人员155人左右，彭真委员长提出请部分省区市人大常委会负责同志列席会议，随后形成了制度。当时圆厅内有四个大柱子，常会阻挡视线，随后大会堂内部做了装修。
十届全国人大常委会增加了专职委员，由此常委会组成人员由155人扩至175人，全体会议开会地点从八届起转移到了现在的常委会会议厅。2005年中央下发9号文件，即《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，此后每次列席会议的全国人大代表人数由约10人增至40人左右。
如今，每次举行全体会议时，常委会会议厅内都座无虚席，部分报道会议的记者只好到对面的北京厅“旁听”。
“按照国外的普遍做法，公众旁听席与主会场应封闭隔开，而目前常委会会议厅不具备这个条件，”许安标说，“待将来条件成熟后才能对公众旁听制度再做规定。”
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