激励私人提供公共品
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-06-11 17:12
不知从何时开始流行起这样一种“常识”，所谓“公共品”（Public Goods）就是能够提供公益的产品。在此基础上，许多人相信，由于经济学家们说市场机制不能有效提供公共品，表明市场不能兼顾公益，个人利益与公益存在冲突，所以政府接管公共品生产是回归公益之举。这实在是莫大的误识，既不清楚什么是公共品，更不理解如何提供公共品。
什么才是公共品
首先是公共品的定义问题。尽管哪怕对于职业经济学家来说，公共品的划分也是相当易于混淆的事情，但是在此应当澄清两点。其一公共品绝对不是“公益品”。能够提高公益的商品何其之多，当年的蒸汽机、如今的电子计算机，都极大地推动社会经济发展，难道我们将这些产品都视为公共品？反过来说，也不是所有公共品都能真正地增进公益，豪华赛过白宫的县政府大楼又怎样改善了社会福利？其二，“公共”两字绝对不意味着公共品就是政府提供的产品，相反政府提供的产品范围有可能要远远大于公共品。
什么才是公共品？理论上讲，“公共品”的定义通常取决于两个性质：供给是否具有竞争性；消费是否具有排他性。所谓“竞争性”，指的是某种产品增加一个人使用，产品供给的额外成本就要有所增加；所谓“排他性”，指的是我购买的产品就是我的，除非经过我的允许，他人都没有权利享用。具有“竞争性”的产品，人们通常有激励去生产，因为额外的成本会带来额外的收益，只要产品能卖得出去；具有“排他性”的产品，人们有激励去享有，因为权利界定清晰，个人对于产品的使用能够得到保障。因此日常生活中许多产品两样性质兼备，这就是我们通常所称的私人产品。
但与此同时还有不少产品并不一定具有这些性质：有些产品具有“竞争性”，但是缺乏“排他性”，公海中的天然资源就属于这类产品；有些产品具有“排他性”，但是没有“竞争性”，有线电视这样的产品就属于这一类；还有就是既无“竞争性”亦无“排他性”的产品，最典型的产品就是国防。通常经济学家含糊其辞的公共品是一种广义上的说法，指的就是除了私人产品外的其他三类产品。
如此的划分也许从理论上看是清楚的，实践中却非常复杂。因为用于定义公共品的这两个性质会随着产品的供给和消费的数量而改变，许多产品只是在正常使用的限度内才是公共品。例如，公共教育如果供给和需求相一致的话，可以属于公共品。但通常基础教育的供给会大大低于需求，如此一来，负担额外学生的话，就需要更高的成本。因为一个班级学生越多，孩子们听课的效果会越差。这样公共教育就不再是公共品了。医疗卫生也是如此，血库、精子库、流行疫病防治等可以算作公共品，但更多的个人医疗其实是私人产品---医生为每一个病人治病都是有成本的。这样我们就应该清楚，公共品与普通人所理解的民生工程并不是一回事。
政府提供公共品并不是没有问题
公共品的定义已经如此困难，公共品的供给就更是争论不休的问题。首先对于那些没有“排他性”但具有“竞争性”的商品来说，事实上不存在谁来供给的问题。因为这类产品的生产其实是有成本的，但无论是国家还是私人使用时常常无需承担任何责任。所以经济学上这类产品严格来说并不属于公共品，而是“公共财产”（Common Property Rights）。公海资源、自然风光、集体所有的山林牧场等等都是公共财产。对于这类产品来说，重要的不是由谁来供给，而是究竟谁才能够对这类产品担负使用的成本、获得使用的收益。
这样从供给角度而言，只有非竞争性才是公共品的关键。而经济学家们主张公共品应当由政府来供应，也正是出于这一理由。因为产品供给的非竞争性可能意味着生产者付出的代价无法得到合理回报。以典型的公路建设为例，道路修建是需要极大投入的，然而一旦道路建成，谁应当为使用道路付费？只要在公路使用可以承受的范围内，多一个人少一个人行走，都不会产生额外的成本。既然没有造成任何成本，行路人为何要付费？
由于出现成本和收益之间严重的分离，依照传统经济理论的解释，个人没有提供公共品的激励。像道路桥梁这样的基础设施，是人们生活所必需。但是我个人从这些设施中获得的利益并不是取决于我自己为道路桥梁建设付出了多少。这样，就产生了著名的“搭便车”问题：让自己捞好处，让别人付出代价。如果人人都这么想，那么最后的结果就是没有人愿意提供公共品，造成公共品严重短缺。然而真的是这样吗？
让我们来看之前提及的那类具有“排他性”、没有“竞争性”的商品。只需凭借常识就会发现，这类商品不仅有私人愿意提供，而且供给还相当丰富。有线电视、小区绿化以及游泳池等等都属于这类产品，这类商品通常被称为“俱乐部”产品。其实，只要提供的产品能够排他性地供特定消费者使用，像有线电视频道经过加密不能随意观看那样，就可以将产品生产的成本与特定的消费者挂钩，从而获得报酬。所以绝大多数俱乐部产品都是私人或者社区团体提供的。
不过更多的经济学家会指出，那类既无“竞争性”亦无“排他性”的产品只能由政府来供给。初看起来似乎确实如此，军队和环境保护就是典型。国家安全、洁净的水资源以及清新的空气等等产品关乎国计民生，并且无论是理论上还是实践上都不可能由私人来提供。所以当年经济学的奠基者亚当.斯密在《国富论》中提出政府有三项职能：国防、司法和公共工程。
但问题是，由政府来提供公共品并没有解决公共品供给的根本困难：非竞争性。政府之所以能够提供公共品，是因为其拥有一项特殊的赋税权。因为只有政府能够征税，它才能够通过税收的方式将成本和收益强制结合在一起。由政府来修建道路并不是说私人不需要付费，而是在征税过程中就已经强制付费了。既然如此，政府来提供公共品就并不意味着公共品难题已经解决，“搭便车”问题不再存在。
相反，由于政府的公共品供给所依赖的是非市场权力，其效率性就不得不怀疑。让政府来提供公共品，是否会导致国有垄断企业那种严重的效率损失；由政府对生产公共品的企业进行补贴，是否会造成暗箱操作、寻租行为；政府权力对公共品供给的控制，是否会在更大程度上扭曲市场竞争机制？
所以政府提供公共品并不是没有问题的。
私人提供公共品的激励
私人真的无法有效供给公共品吗？
最早使得公共品由政府供给这种观念深入人心的，是那本畅销全球的《经济学》教科书的作者，萨缪尔森。他当年使用“灯塔”这个例子作为公共品的典型，时至今日在其他的美国经济学教科书中仍然可以找到这个例子。但是另一位诺贝尔经济学奖得主科斯早在1974年就指出，自19世纪以来英国沿海的灯塔都是私人建设的。现实生活中由私人提供公共品的例子不胜枚举：英国的皇家救生艇协会、互联网搜索引擎、宗教建筑以及伟大的艺术品等等皆是。
私人提供公共品并非不可解决的困难，而且私人供给不存在政府供给所难以保证的效率困境。因为“非竞争性”很多时候只是从短期意义上而言。仍然是修建道路的例子，其实从长期来看谁都知道出资修路的好处，只是短期内存在“搭便车”的诱惑使得人们不愿为公共品付费。所以只要权利界定清晰、有明确的规则可依循、并且出资修建道路的个人的利益回报在一定期限内能够得到保障，那么私人就会有提供公共品的激励。
如何确保政府供给公共品的效率
也许有人会说，依据我国目前的情况，这种私人提供公共品的条件并不成熟。那么我们就退而求其次，如何确保政府供给公共品的效率？
唯一可行的方法就是当由政府来提供公共品时将其作为一名普通厂商而不是资源垄断者来对待。这就意味着一要对政府供应公共品进行有效的市场监管，二要允许公共品供给上的私人竞争介入。公共品归根结底还是一种商品，只有市场竞争而不是政府权力才能使其促进公益。
而目前我们对于公共品的最大误解，就在于将其与私人利益对立起来。公共品由谁来提供，与公益、民生并没有任何冲突。无论从理论还是实践来看，政府提供公共品都只是无奈之举、次优选择。反之，保障一套良序规则能够促使私人具有供应公共品的激励，参与到公共品供给的竞争中来，市场将变得更有效率，社会福利也会进一步改进。这才是真正的回归公益之举。
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