人事制度不改革，其他改革难以进行
- 来源:瞭望东方周刊
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- 发布时间:2009-06-12 09:44
--- 专访原国家人事部副部长程连昌
提名权很关键，有权威的人很容易借此把个人意志变成集体意志，而某些一把手也可能利用这个机会收取贿赂，进而就是买官卖官了
程连昌：1931年生于吉林省。1988年由航天工业部副部长、党组副书记调入国家人事部领导筹备小组。后任国家人事部常务副部长、党组副书记，侧重人事制度改革工作，并兼任国家公务员制度推行领导小组组长。从1988年启动人事制度改革开始，至1993年公布《公务员暂行条例》，程连昌参与了国家公务员制度的拟定、筹备、试点，到条例形成、实施的全过程。1994年8月，程连昌离开国家人事部，担任国家行政学院副院长、党委副书记。1993年任全国政协常委、经济委员会副主任。现在任中国老科学技术工作者协会副会长等职务。
废除干部大一统
《瞭望东方周刊》：20年前人事制度改革的背景是什么？
程连昌：启动人事制度改革，是中共中央、全国人大、国务院决定的，为了推进这项改革，成立国家人事制度改革领导小组，决定建立国家人事部。
邓小平同志在1980年提出来，要打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度,人事制度不改革，其他改革就难以进行。改革开放的新时期要进行经济体制和各方面改革，人事制度改革是根据整个国家改革发展的形势决定的，要在中国建立国家公务员制度、成立国家人事部、组建国家行政学院，这是一个三位一体的改革。在国家人事部成立之前，国务院有国家人事局，是国务院的直属机构，不是政府组成部分。
1988年5月，全国人大正式通过设立国家人事部，建好了体制，这个大改革就进一步进行了。
《瞭望东方周刊》：首先做了什么事情？
程连昌：就是建立国家公务员制度。要废除干部大一统的模式，实行科学分类、优化竞争机制的公务员制度。改革前有两类人，一类是工人，一类是干部。无论党政机关、事业单位还是企业，从事管理工作的人都叫干部。有人就开玩笑说，连寺庙里面的方丈都是一级干部。
统一干部模式是不分类的，完全按照计划体制，没有一个竞争的科学的管理机制。到1988年，改革开放也有10年了，取得了很大成绩，但它和经济发展的需要不相适应。突出的矛盾就是它不能够按照社会发展需要配置人才，也不能按照市场经济发展的机制来选拔人才，还有一个管理问题。这三方面的不适应，要求建立健全的科学分类的人事管理制度。
《瞭望东方周刊》：这个改革是如何推进的呢？
程连昌：从1989年开始试点，一南一北，6个部门2个市。6个部门是国家审计署、税务总局、国家统计局、工商管理局、环保局、建材局。2个市是哈尔滨市、深圳市。一边修改条例一边试点，一直到1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》、公务员制度实行。
建立公务员制度，第一就是确定范围。开始时我们认为，公务员的范围就是国家行政机关内，除工勤人员以外的工作人员。工勤人员是指司机、炊事员等等属于勤务人员。而在我们最初的考虑中，法院、检察院都不是国家行政机关，法院得有专门的法官制，不属于国家公务员。但公安机关属于国家公务员。
大家都想纳入公务员队伍
《瞭望东方周刊》：这和今天的公务员制度有很大不同？
程连昌：是这样。再比如在1993年《公务员暂行条例》公布时，党派的系统不属于公务员范畴，但是他们参照公务员的级别、待遇以及管理。各民主党派以及人大、政协机关的工作人员，也都不属于公务员。到2005年人大通过《中华人民共和国公务员法》，这时候就明确党委也属于公务员。这是考虑中国国情统筹协调的结果。
我们不能照搬西方模式，因为有自己的国情。举个例子，一个政府机构有时开党组会来决定事情，有的时候开部务会决定；到地方有的开省委常委会，有的由省长办公会决定，而且大事往往是经过党组会或者省委常委讨论定下来的。党委的人也在履行国家行政职能。因此党委的人不属于公务员，行政系统属于公务员，也不符合中国国情的实际。所以经过统筹协调，就把党委机关工作纳入公务员。
事实上，在1993年《国家公务员暂行条例》公布时，公务员的范围就是：国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。
《瞭望东方周刊》：把过去宽泛的“干部”缩小到这样的范围内，肯定有人不满意。
程连昌：没有搞公务员改革之前都要当干部，改革以后就想做公务员，然后是比照公务员、参照公务员。所以大家都想纳入公务员队伍，不是一两个人，而是一个系统、一群人。或者是比照国家公务员的待遇定待遇标准。国家教委就提出，教师的待遇不能低于公务员，就要这个杠。
再比如中央部委，行政机关的司局肯定属于公务员，而那些下属的院所、中心，属不属于公务员？那时不少部委想尽量把事业单位纳入公务员范围里，都来争，讲情讲理，有的谈一次不行再谈一次，反复准备材料，就是想要列入公务员的范围中。
其实就公务员的范围问题，国外是很清晰的。在我国由于过去的体制状况，有点不好分。一个部委里还有研究机构、企业，所以有的能划进来、有的不行。最后通过制度的建立，把它按照一个统一的原则科学管理起来。
《瞭望东方周刊》：在制度设计上还是参照了国外的先进模式？
程连昌：公务员制度事实上根据中国国情及需要，也借鉴了国外的经验。我们出去考察，印象比较深的是法国。在那里，培训和职务的调动晋升紧密挂钩，有一定资历的行政人员到国家行政学院培训两年，然后再回到政府里担任更高的职务。
我们在制度设计时也曾提到这个原则，就是公务员的培训要和工作需要相结合，在什么岗位、担任什么职务、需要增长什么才干和知识，都要到国家行政学院去培训。这些年来这个培训一直在做，但是这些结合的机制还没充分体现。
另外，我们开始曾有个想法，公务员分政务类和业务类。参照国外模式，政府的部长和省长，划分到政务类，副部长和副省长都叫业务类。政务类通过选举产生，领导部门和地方工作。业务类则负责具体业务工作。但是这个想法后来没有严格、鲜明地表现出来，这也是考虑到中国国情。
大门口、楼梯口和出口
《瞭望东方周刊》：提到国家公务员制度的建立，就不能不说到公务员考试。
程连昌：国家公务员制度的特色是公开、公正、平等、竞争、择优、廉洁，这样才能更好地履行公务、履行政府的职能，为人民办好事。这就需要平等、民主的竞争机制，人进来以后又有严格的法制、科学管理的体制，然后经过培训，提高素质。
凡进必考，是通过考试考察一个人的知识、能力，鉴别他的品行和身体状况，这四大类是考试的目的。
不过，公务员考试制度做到公开，建立了一个平等的竞争机制，这已经是一个革命性的变化。考的内容、方法是否合理科学，鉴别是否准确，这是另外一个层面的问题。
其实公务员制度有三个口：大门口、楼梯口和出口。在大门口，也就是入口，我们设计了考试制度。在出口，我们设计了任职年龄，这是小平同志提倡的，他说不能终身制，到年龄就得下。第三个是楼梯口，就是提拔。这里一定要竞争，比如要提一个副司，8个处长报名，公示投票，再面试，再考核。要集中各方面的意见，通过民主集中，全面科学，按照原则标准而决定。
我们想做到的是凡进必考、凡升必争、到龄必出，把好这三个口。
现在这么多人报考公务员，是和当前的社会经济背景密切联系的。过去有一个阶段，企业工资比机关高很多，许多人就不愿意当公务员。但是最近有些企业情况不好、不稳定，所以公务员的优势就显现了出来。当然，也有其他多种因素。
《瞭望东方周刊》：这三个口现在的情况如何？
程连昌：这三个口中，一进一出两个口都执行了很鲜明的政策：考试和年龄，不容易掺进其他因素。楼梯口还需要完善。有的地方真正体现了公平竞争，有的地方还体现不出来。
楼梯口不像入口那样可以采取考试的办法。因为干部职位越高，对综合素质要求就越高，越难以通过笔试这样的形式来考察。这不光是我们国家的问题。
在这种情况下，长官意志就有可能左右大局。一个县委书记想提拔一个人，他不会直接说让谁当什么官，而是会说，某某同志不错，你们考察考察吧。他是一把手，说出这个意向来，好多人就按照他的路线考察，做工作，结果他的个人意见就变成集体意见了。
所以，提名权很关键。有权威的人很容易借此把个人意志变成集体意志，而某些一把手也可能利用这个机会收取贿赂，进而就是买官卖官了。如果最后不是因为某种原因暴露出来，很难通过程序来质疑它。这个问题就得靠廉政的监督。
不能牺牲一些人的利益来达到统一
《瞭望东方周刊》：在公务员以外，事业单位也是改革的一个重点。
程连昌：事业单位改革要分清性质。事业单位的经费来源分三类，一类是行使政府职能，经费完全由国家行政经费支出，现在都是参照公务员待遇；第二类是行使政府行政管理职能，也有其他收入；第三类是完全企业化的。
这三种经费来源决定了不同的待遇：第一类，参照公务员，搞聘任制；第二类，只是补贴和公务员不一样；第三类，企业化标准。
而在国外，除了公务员的标准明确，其他企事业单位都各自为政。比如相当于我们事业机关的单位，它承担一些政府任务，但不会是全国或者某一地区有统一标准。它是企业化运行：多为国家干事情，就多从国家拿钱，工作人员就多收入。
那么在中国为什么有这么多事情需要统一标准呢？根源在于我们的经济还是弱，社会财富还是少，分到个人的比例更少。一个人得到的财富余量不大，就总想依靠组织，依附性很强。虽然现在国家的财政收入已经非常可观，但看平均值还不是很高。这样，公务员这种离国家这个强势组织最近的位置，是有吸引力的。
《瞭望东方周刊》：现在，包括事业机关养老保险制度改革在内的人事制度改革，仍在继续推进之中，有哪些经验是需要注意的？
程连昌：有一些具体的原则，比如一个政策在施行的时候要“老人老办法、新人新办法”。但有一个大的原则在这里：在改革中，不能通过牺牲一些人的利益来达到平衡和统一。当然，这一些人是指大的社会群体。特别在中国，一旦涉及人的待遇这些问题，一定要谨慎再谨慎，不然就会出大问题。由国家主导的工资制度，从来都是涨，没有降的。要达到公平，就要提低的，不能把高的拉下来。
改革要既积极又谨慎。80年代末，在建立公务员制度的时候，也希望借这个机会给很多年没涨工资的干部们涨一点儿。算下来，全国公务员平均每人涨37块钱。就为了这个，经过两年多的时间，最后才确定了方案。而国家公务员制度本身，从1988年到1993年《公务员暂行条例》发布，我们做了30稿，就是30次大的修改。而从1988年到2005年《公务员法》颁布，中间一共经历了17年，才把这项制度确立下来。现在看，国家公务员制度确实取得了很大的成果，能够与社会经济发展相适应，为中国特色社会主义事业的发展做出了积极的贡献。
……
提名权很关键，有权威的人很容易借此把个人意志变成集体意志，而某些一把手也可能利用这个机会收取贿赂，进而就是买官卖官了
程连昌：1931年生于吉林省。1988年由航天工业部副部长、党组副书记调入国家人事部领导筹备小组。后任国家人事部常务副部长、党组副书记，侧重人事制度改革工作，并兼任国家公务员制度推行领导小组组长。从1988年启动人事制度改革开始，至1993年公布《公务员暂行条例》，程连昌参与了国家公务员制度的拟定、筹备、试点，到条例形成、实施的全过程。1994年8月，程连昌离开国家人事部，担任国家行政学院副院长、党委副书记。1993年任全国政协常委、经济委员会副主任。现在任中国老科学技术工作者协会副会长等职务。
废除干部大一统
《瞭望东方周刊》：20年前人事制度改革的背景是什么？
程连昌：启动人事制度改革，是中共中央、全国人大、国务院决定的，为了推进这项改革，成立国家人事制度改革领导小组，决定建立国家人事部。
邓小平同志在1980年提出来，要打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度,人事制度不改革，其他改革就难以进行。改革开放的新时期要进行经济体制和各方面改革，人事制度改革是根据整个国家改革发展的形势决定的，要在中国建立国家公务员制度、成立国家人事部、组建国家行政学院，这是一个三位一体的改革。在国家人事部成立之前，国务院有国家人事局，是国务院的直属机构，不是政府组成部分。
1988年5月，全国人大正式通过设立国家人事部，建好了体制，这个大改革就进一步进行了。
《瞭望东方周刊》：首先做了什么事情？
程连昌：就是建立国家公务员制度。要废除干部大一统的模式，实行科学分类、优化竞争机制的公务员制度。改革前有两类人，一类是工人，一类是干部。无论党政机关、事业单位还是企业，从事管理工作的人都叫干部。有人就开玩笑说，连寺庙里面的方丈都是一级干部。
统一干部模式是不分类的，完全按照计划体制，没有一个竞争的科学的管理机制。到1988年，改革开放也有10年了，取得了很大成绩，但它和经济发展的需要不相适应。突出的矛盾就是它不能够按照社会发展需要配置人才，也不能按照市场经济发展的机制来选拔人才，还有一个管理问题。这三方面的不适应，要求建立健全的科学分类的人事管理制度。
《瞭望东方周刊》：这个改革是如何推进的呢？
程连昌：从1989年开始试点，一南一北，6个部门2个市。6个部门是国家审计署、税务总局、国家统计局、工商管理局、环保局、建材局。2个市是哈尔滨市、深圳市。一边修改条例一边试点，一直到1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》、公务员制度实行。
建立公务员制度，第一就是确定范围。开始时我们认为，公务员的范围就是国家行政机关内，除工勤人员以外的工作人员。工勤人员是指司机、炊事员等等属于勤务人员。而在我们最初的考虑中，法院、检察院都不是国家行政机关，法院得有专门的法官制，不属于国家公务员。但公安机关属于国家公务员。
大家都想纳入公务员队伍
《瞭望东方周刊》：这和今天的公务员制度有很大不同？
程连昌：是这样。再比如在1993年《公务员暂行条例》公布时，党派的系统不属于公务员范畴，但是他们参照公务员的级别、待遇以及管理。各民主党派以及人大、政协机关的工作人员，也都不属于公务员。到2005年人大通过《中华人民共和国公务员法》，这时候就明确党委也属于公务员。这是考虑中国国情统筹协调的结果。
我们不能照搬西方模式，因为有自己的国情。举个例子，一个政府机构有时开党组会来决定事情，有的时候开部务会决定；到地方有的开省委常委会，有的由省长办公会决定，而且大事往往是经过党组会或者省委常委讨论定下来的。党委的人也在履行国家行政职能。因此党委的人不属于公务员，行政系统属于公务员，也不符合中国国情的实际。所以经过统筹协调，就把党委机关工作纳入公务员。
事实上，在1993年《国家公务员暂行条例》公布时，公务员的范围就是：国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。
《瞭望东方周刊》：把过去宽泛的“干部”缩小到这样的范围内，肯定有人不满意。
程连昌：没有搞公务员改革之前都要当干部，改革以后就想做公务员，然后是比照公务员、参照公务员。所以大家都想纳入公务员队伍，不是一两个人，而是一个系统、一群人。或者是比照国家公务员的待遇定待遇标准。国家教委就提出，教师的待遇不能低于公务员，就要这个杠。
再比如中央部委，行政机关的司局肯定属于公务员，而那些下属的院所、中心，属不属于公务员？那时不少部委想尽量把事业单位纳入公务员范围里，都来争，讲情讲理，有的谈一次不行再谈一次，反复准备材料，就是想要列入公务员的范围中。
其实就公务员的范围问题，国外是很清晰的。在我国由于过去的体制状况，有点不好分。一个部委里还有研究机构、企业，所以有的能划进来、有的不行。最后通过制度的建立，把它按照一个统一的原则科学管理起来。
《瞭望东方周刊》：在制度设计上还是参照了国外的先进模式？
程连昌：公务员制度事实上根据中国国情及需要，也借鉴了国外的经验。我们出去考察，印象比较深的是法国。在那里，培训和职务的调动晋升紧密挂钩，有一定资历的行政人员到国家行政学院培训两年，然后再回到政府里担任更高的职务。
我们在制度设计时也曾提到这个原则，就是公务员的培训要和工作需要相结合，在什么岗位、担任什么职务、需要增长什么才干和知识，都要到国家行政学院去培训。这些年来这个培训一直在做，但是这些结合的机制还没充分体现。
另外，我们开始曾有个想法，公务员分政务类和业务类。参照国外模式，政府的部长和省长，划分到政务类，副部长和副省长都叫业务类。政务类通过选举产生，领导部门和地方工作。业务类则负责具体业务工作。但是这个想法后来没有严格、鲜明地表现出来，这也是考虑到中国国情。
大门口、楼梯口和出口
《瞭望东方周刊》：提到国家公务员制度的建立，就不能不说到公务员考试。
程连昌：国家公务员制度的特色是公开、公正、平等、竞争、择优、廉洁，这样才能更好地履行公务、履行政府的职能，为人民办好事。这就需要平等、民主的竞争机制，人进来以后又有严格的法制、科学管理的体制，然后经过培训，提高素质。
凡进必考，是通过考试考察一个人的知识、能力，鉴别他的品行和身体状况，这四大类是考试的目的。
不过，公务员考试制度做到公开，建立了一个平等的竞争机制，这已经是一个革命性的变化。考的内容、方法是否合理科学，鉴别是否准确，这是另外一个层面的问题。
其实公务员制度有三个口：大门口、楼梯口和出口。在大门口，也就是入口，我们设计了考试制度。在出口，我们设计了任职年龄，这是小平同志提倡的，他说不能终身制，到年龄就得下。第三个是楼梯口，就是提拔。这里一定要竞争，比如要提一个副司，8个处长报名，公示投票，再面试，再考核。要集中各方面的意见，通过民主集中，全面科学，按照原则标准而决定。
我们想做到的是凡进必考、凡升必争、到龄必出，把好这三个口。
现在这么多人报考公务员，是和当前的社会经济背景密切联系的。过去有一个阶段，企业工资比机关高很多，许多人就不愿意当公务员。但是最近有些企业情况不好、不稳定，所以公务员的优势就显现了出来。当然，也有其他多种因素。
《瞭望东方周刊》：这三个口现在的情况如何？
程连昌：这三个口中，一进一出两个口都执行了很鲜明的政策：考试和年龄，不容易掺进其他因素。楼梯口还需要完善。有的地方真正体现了公平竞争，有的地方还体现不出来。
楼梯口不像入口那样可以采取考试的办法。因为干部职位越高，对综合素质要求就越高，越难以通过笔试这样的形式来考察。这不光是我们国家的问题。
在这种情况下，长官意志就有可能左右大局。一个县委书记想提拔一个人，他不会直接说让谁当什么官，而是会说，某某同志不错，你们考察考察吧。他是一把手，说出这个意向来，好多人就按照他的路线考察，做工作，结果他的个人意见就变成集体意见了。
所以，提名权很关键。有权威的人很容易借此把个人意志变成集体意志，而某些一把手也可能利用这个机会收取贿赂，进而就是买官卖官了。如果最后不是因为某种原因暴露出来，很难通过程序来质疑它。这个问题就得靠廉政的监督。
不能牺牲一些人的利益来达到统一
《瞭望东方周刊》：在公务员以外，事业单位也是改革的一个重点。
程连昌：事业单位改革要分清性质。事业单位的经费来源分三类，一类是行使政府职能，经费完全由国家行政经费支出，现在都是参照公务员待遇；第二类是行使政府行政管理职能，也有其他收入；第三类是完全企业化的。
这三种经费来源决定了不同的待遇：第一类，参照公务员，搞聘任制；第二类，只是补贴和公务员不一样；第三类，企业化标准。
而在国外，除了公务员的标准明确，其他企事业单位都各自为政。比如相当于我们事业机关的单位，它承担一些政府任务，但不会是全国或者某一地区有统一标准。它是企业化运行：多为国家干事情，就多从国家拿钱，工作人员就多收入。
那么在中国为什么有这么多事情需要统一标准呢？根源在于我们的经济还是弱，社会财富还是少，分到个人的比例更少。一个人得到的财富余量不大，就总想依靠组织，依附性很强。虽然现在国家的财政收入已经非常可观，但看平均值还不是很高。这样，公务员这种离国家这个强势组织最近的位置，是有吸引力的。
《瞭望东方周刊》：现在，包括事业机关养老保险制度改革在内的人事制度改革，仍在继续推进之中，有哪些经验是需要注意的？
程连昌：有一些具体的原则，比如一个政策在施行的时候要“老人老办法、新人新办法”。但有一个大的原则在这里：在改革中，不能通过牺牲一些人的利益来达到平衡和统一。当然，这一些人是指大的社会群体。特别在中国，一旦涉及人的待遇这些问题，一定要谨慎再谨慎，不然就会出大问题。由国家主导的工资制度，从来都是涨，没有降的。要达到公平，就要提低的，不能把高的拉下来。
改革要既积极又谨慎。80年代末，在建立公务员制度的时候，也希望借这个机会给很多年没涨工资的干部们涨一点儿。算下来，全国公务员平均每人涨37块钱。就为了这个，经过两年多的时间，最后才确定了方案。而国家公务员制度本身，从1988年到1993年《公务员暂行条例》发布，我们做了30稿，就是30次大的修改。而从1988年到2005年《公务员法》颁布，中间一共经历了17年，才把这项制度确立下来。现在看，国家公务员制度确实取得了很大的成果，能够与社会经济发展相适应，为中国特色社会主义事业的发展做出了积极的贡献。
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