安徽许庄的“地票”试验

　　安徽许庄土地整改模式

　　1.回民许庄村的改造背景。回民许庄村位于安徽省宿州市砀山县曹庄镇北部。砀山县地处皖北三省交界，是安徽省经济社会发展相对落后的地区和国家级贫困县。许庄总占地5000余亩，其中实际可耕地为1997亩（人均仅5分地）；全村总人口4300人，91％为回族。

　　改造前的许庄村在居住环境方面是比较恶劣的。首先，村里原有的基础设施非常薄弱。在访谈之中，有村民表示由于之前村里既没有修路，也没有统一的排水系统，每当下雨就会产生道路积水和恶臭，不仅严重影响了生活质量，还导致来做生意的商户无法入村，直接影响了家庭收入。其次，村里宅基地缺乏规划，建设分散无序，在农田区违规大建房屋，破坏耕地的现象时有发生。第三，由于近年来回民许庄村的产业从种植转型至以牛羊育肥为主（从新疆和东北购买幼崽，通过精料喂养3至4个月育肥，再卖到上海等地），诸多村民需要长期外出经商，村庄“空心化”加剧，农村建设用地出现了严重的浪费闲置现象。在这样的情况下，砀山县政府决定把回民许庄村纳入村庄整治及美好乡村建设试点范围之内，对其进行合村并镇改造。

　　合村并镇改造包括几个方面。首先，将回民许庄村的全部村民在中许村集中安置，建造条件优越、整齐划一的新农村社区。其次，将之前各村的宅基地拆迁复垦，扩大耕地面积。回民许庄村原有宅基地1212.7亩，总共852户，拆迁面积为123400平米。合村并镇后，村民宅基地占地仅需402亩（按照砀山县政府的规定，每户新房的占地面积不超过220平米），通过复垦新增的耕地面积达881亩，为原有宅基地面积的73％。最后，复垦后的881亩新增耕地大多为连片良田，将由村委会统一管理，采取“分利不分地”的方式，发展规模化农业及观光农业，增加村民收入。

　　砀山县政府之所以选择以回民许庄村做为试点，是因为其具备一系列利于开展合村并镇的前提条件：（1）村民改造意愿强烈，基本不存在推行阻力；（2）村民中外出经商人员较多，村庄“空心化”现象比较严重；（3）人均宅基地面积较大，有一亩半以上，集约利用空间大；（4）村庄管理较好，2008至2012年间严格控制了新房建设，降低了拆迁成本；（5）村镇领导集体有力度，在村民中有威望；（6）村庄的经济基础相对较好。此外，由于砀山县处于平原地区，宅基地复垦难度小，地域特性决定新增耕地质量是有保证的，容易达到占补平衡的标准要求。

　　2.许庄村庄整治模式详解。在回民许庄村的村庄整治中，砀山县政府并没有动用大量的自身财政资金，而是通过合理的模式设计，鼓励民间资本对村庄整治项目进行了大部分的资本金投入（包括拆迁赔付、安置费用、部分基础设施建设费用等），并通过县美好乡村建设办公室协调了省、市、县财政，以及水利、电网、福利彩票等机构的专项扶助资金，为项目的基础设施建设提供了其余部分的资金支持。这种操作模式为同样缺乏财政资金支持的其他贫困地区提供了一个值得借鉴的先例。

　　民间资本与财政投入的最大不同，就在于民间资本需要有合理的市场回报，而财政投入可以是无偿的。而整个回民许庄村整治项目的投资回报来源，就在于其通过城乡土地增减挂钩试点而产生的新增城镇建设用地指标（实际新增耕地面积为881亩，但由于第二次全国土地调查图表的测量误差问题，可计增减挂钩面积仅为660亩）。只要不超过上级机构每年下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标总量，宅基地复垦就可以使砀山县政府增加其城镇建设用地指标额度，从而可以通过土地出让或发展工业获得额外的财政收入。对于这部分给予砀山县政府的“地票”，县政府承诺以每亩13万元的价格向镇政府偿付（总共8580万元），这也是本项目商业上可行的关键之处。

　　在实际操作中，为了引入市场机制，增加透明度，砀山县政府采取了以乡镇为主体，通过组织公开竞价招标最终确定投资商的模式。招标以每亩13万元做为“顶价”，多名竞标人先后提供其所能接受的每亩回报，最终由报价最低者（即投资回报要求最少者）获胜，顶价与成交价之间的差价则全部由乡镇获得，全部用于当地农业发展、公共设施维护、经济发展等领域。在回民许庄村项目的竞标中，北京某公司在2012年10月以每亩10.97万元的价格从三个竞标人之中获胜（粗略计算，静态利润率为约30％，但获得回报的时间具有不确定性），剩余每亩2.03万元的差价则为村集体收益。

　　赢得项目后，投资商依照协议对项目进行资金投入，解决拆迁赔付、复垦费用、短期安置费用、建设费用、部分基础设施建设费用、各部门技术服务费等投入及开销。由于基础设施投资需求较大，除了投资商资金外，还由县政府美好办以“美好乡村”示范点为名义，组织各路专项扶持资金投资。在与当地官员的沟通中，笔者了解到回民许庄村改造项目总投资目前已超过1.2亿元，主要资金来源分为三部分：（1）民间投资商出资5600万元，其中4200万元用于支付拆迁赔付金，剩余用于复垦、安置、基础设施建设等方面；（2）砀山县政府整合各路专项及扶贫资金为项目投入粗略估计约2000万元，主要用于基础设施建设和环境改造（包括公共服务设施、污水处理、养殖场、水泥道路、清真寺等公建项目、河塘、老年安置房、小区绿化、民族敬老院、供电系统整改、供水系统整改等）；（3）新村建设费用先由施工方垫资，后期由村民和村集体支付。

　　拆迁赔付金是依照村民各自房屋的大小和建造标准支付的。在统一测量开始前，镇政府即统一制定并公示了一套赔付标准：砖混房每平米460元，平房每平米350元，砖木房每平米290元，土坯房每平米80元，每户村民在统一测量后按照该标准由投资商赔付。赔付时，如村民选择在新村内预定一套新房，则需在拆迁赔付金里扣缴每套5万元的保证金；如选择不订任何新房，则可将全部现金提走。而针对有特殊困难的家庭（拆迁赔付金不足5万元的），也可适当减免订金。

　　新房落成后，村民以每平米730元的价格购买新房，每套新房170平米，总价12.4万元，即除去订金外，每套房要再支付7.4万元。由于购买价格低于每平米830至850元的建造成本，仅靠村民出资无法实现施工方所垫资的退出，剩余部分需要由村集体补足。而对于村子里的困难户，即拆迁赔付金获得较少，付不起一幢新房的家庭，多为老年人，新村之中设有民族敬老院，一期有60个床位。对于不符合敬老院入驻资格的，还有小户公益老年房可以让困难户免费居住，基本做到“居者有其屋”。目前为止，回民许庄村已建成安置房478套，尚有172套在建，配套设施已全部完成建设。

　　土地复垦完成后，由砀山县政府初验，再报宿州市政府验收。市一级验收合格并向省政府备案后，“地票”方可实际落实给县政府。县政府其后将每亩13万元的费用（总共8580万元）通过财政支付给民间投资商（7240万元）和村镇集体（1340万元），民间资本实现获利退出。目前，回民许庄村项目已有295亩复垦地通过了市一级验收，剩余部分土地尚在复垦过程之中。

　　“许庄模式”尚待改进之处

　　“许庄模式”是在现有政策框架下，地方政府“摸着石头过河”找到的一套推动贫困地区村庄整治的新方法，没有太多的先例可循。该模式仍然受到了诸多政策框架及固有观念上的束缚，有进一步改进完善的空间。1.“地票”的定价模式尚须改善。“地票”的定价方式可以说是至关重要的一环，因为它直接决定了项目是否可行。在回民许庄村的整治案例中，“地票”的定价为每亩13万，是由县政府在咨询各部门意见后拍板确定的“一口价”。而县政府确定价格的依据，是在村庄整改成本测算，包括拆迁赔付金、复垦费用、安置费用、基建费用等基础上，加一个40％的投资利润要求计算得出的，体现的是制造“地票”所需的平均成本，而没有体现“地票”带来的平均效用价值。笔者认为这种单边的定价方式在未来应逐步被一种更能体现均衡的市场定价所取代。

　　当然，由于中国尚未形成区域性或全国性的“地票”市场，缺乏足够的参考价格，导致“地票”的实际市场价值很难估算。在当前实际情况下，砀山县政府所采用的模式也是唯一可行的方法。

　　2.“地票”申请过程过于复杂繁琐。通过跟县政府相关领导的访谈，笔者了解到城乡建设用地增减挂钩指标在实际使用上比其他类型的指标（如农用地转用指标）复杂繁琐许多，且还存在一定的不确定性（按照市政府规定，如在获得省政府关于土地增减挂钩项目批复后的两年内未完成复垦验收的确认批复，指标可以被收回）。

　　以下是笔者了解到的城乡建设用地增减挂钩指标的申请过程：（1）省政府下达年挂钩周转指标；（2）县政府编制土地增减挂申报卷，并上报省政府（卷一）；（3）省政府下达批复；（4）县政府开始组织实施拆迁及复垦；（5）复垦完成后，县政府编制复垦区验收方案（卷二）；（6）复垦区报市政府验收，省政府报备；（7）市政府给验收确认批复；（8）县政府再编制建新区征地卷，报省政府（卷三）；（9）省政府给予征地批复。

　　从开始申请到最后可以使用指标，县政府需要编制并上报三套卷，其间需要诸多上级部门的层层批复和协调，增大了“地票”的实际使用难度。此外，上级单位由于各类原因延迟复垦区验收的情况也时有发生。复垦区不能按时验收，县政府就无法根据计划进度获得“地票”并向民间投资商按时支付价款，导致民间投资商资金链发生紧张。

　　3.“地票”变现能力不足。“许庄模式”所面临的最大挑战，在于“地票经济”尚属于初级发展阶段，区域性使用限制过强，变现能力得不到有效保证。在当前设计下，为了保证投资商能及时获利退出，县政府面临的是硬性财政支出（每亩13万元）。而在财政收入方面，由于通过村庄整治产生的“地票”仅可由县政府用于本地的发展建设，因而本地的土地出让就成了能使资金回笼的唯一方式。在近几年房地产市场整体萧条的大环境下，县级房地产市场受到了首当其冲的打击，县级土地市场目前鲜有人问津，造成可供应土地的短期过剩。这种情况使得砀山县政府“手握地票，身无分文”，“地票”既无法在当前本地市场低迷时使用，在当前制度下又无法转让给其他需要建设指标的城市，因此承担了较大的财务压力。

　　政策建议

　　国家严格的土地管理使建设用地指标日益成为一种稀缺资源，农民手中的“地票”价值凸显。它不仅可以像在回民许庄村的案例中一样，有效推动拆旧建新的新农村建设，亦可能有朝一日成为一种独立可转让的有价资产，让进城农民可以此换取城市中的房产及社会福利，减少进城农民“市民化”的阻力。

　　此外，在严格遵守国家“占补平衡”的要求下，“地票”的出现亦可以让宅基地集约利用和将宅基地复垦为耕地的经济价值进一步显现，以此激励农民积极主动地推进农村建设用地的集约利用、规范流转和复垦还田，从而达到更好保护耕地甚至增加耕地的国家战略目标。

　　当前的城乡建设用地增减挂钩试点仍然面临着诸多困难和局限性，笔者对于试点政策提出四点建议：

　　1.对“跨区域指标流转”准予试点。在笔者调查中，砀山县政府有关领导建议上级机关对“跨区域指标流转”准予试点。对于砀山县这样“地票”生产成本较低的地区，面对当前市场下无法消化的指标，是否可以通过转让的方式把“地票”卖给合肥市等更需要建设指标的本省大城市？如果“地票”可以转让给合肥市这样对土地指标需求更大的城市，将可能获得更高的收购价格，从而进一步减轻县政府开展土地整治改造的资金压力。举例来说，如果“地票”价格能从每亩13万元上升到30万元，回民许庄村改造的总收入可达到约2亿元，即不需要政府和村民投入一分钱，在自行承担所有整治成本后还能够产生超过1.2亿元的盈余（包括拆迁补偿）供村民及村集体发展经济使用。

　　2.简化“地票”审批流程。当前的城乡建设用地增减挂钩指标申请过程十分复杂，而且由于审批过程繁琐，在指标获得时间上存在一定的不确定性。这既阻碍了民间资本的进入，又抬升了“地票”的获取成本。笔者建议各级政府部门统筹安排，简化运作流程，减少审批环节，切实有效地降低“地票”的获取成本，为民间资本创造一个更为确定的投资环境，减小县政府所需承担的财务风险。

　　3.建议逐步建立起一个全国性标准化的“地票”市场。笔者认为，推行城乡建设用地增减挂钩试点的最终目的，应是打造出一个全国性标准化的“地票”市场，使得农村地区人口可以通过向城市提供建设用地指标的方式，直接分享到城市的经济发展成果，从而逐步打破城乡和区域间的不平衡。特别是对于贫困地区，建议国家给予这些地区的“地票”以更大的跨区域流动性，以取得更高的市场定价，将有助于加速这些贫困落后地区的脱贫。对于人口净流出的地区，则建议由政府主动组织跨区域、跨省市的“地票流转”，合理调剂城乡建设用地资源，用“经营国土”的理念积极保护耕地和有效富裕农民。再以砀山县这个贫困县和人口净流出县为例，如试点能够在全县全面贯彻，仅砀山县一地就有10万亩的指标“储量”，以每亩30万的虚构价格计算，总价值可达300亿元。“地票经济”的发展，将使砀山县这样原本贫困落后的地区成为一种新资源的拥有者，并可以依靠这种资源解决发展资金瓶颈，提前实现群众脱贫和产业优化，并且以土地集约利用所节省出来的“地票”，在更大区域和范围推动实现“占补平衡”，更好落实保护耕地的基本国策。

　　4.避免“一刀切”的处理方式。由于试点各省市的天然环境条件、经济发展水平、领导班子能力及执行力度差别较大，在同一试点框架下也自然会产生不同的结果。砀山县自身的天然环境适合土地复垦，而砀山县政府在尊重农民意愿、鼓励农民参与、阳光和谐拆迁、严守耕地红线等方面做的也是非常出色的。但在其他的城乡建设用地增减挂钩试点省市中，曾出现过大拆大建、逼农民上楼、不考虑农民意愿、新增耕地质量不过关等诸多问题。鉴于目前试点工作有所放缓的态势，笔者认为上级政府对于试点工作的放缓不应采取“一刀切”的方式，像砀山县这样操作比较得当、社会反响良好的试点地区，不应因为其他地区出现的问题而一并放缓。

　　孟明毅