安老服務全面私營化是否可行？

　　澳門社會服務設施不足已是不爭事實，尤其體現在托兒服務和長者的安老服務方面。根據統計局的預計，到2036年，澳門65歲或以上的長者人口比例會達到20%，也就是，每5個人當中就有1位長者。如此數量的增長讓社會各界對本澳的安老服務堪憂，儘管政府一直提倡“原居安老”的理念，但想要真正做到，還是難上加難。

　　“老吾老以及人之老”、“使老有所終、壯有所用、幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”這是大同社會中老年幸福生活的標誌性符號，長者為澳門的發展做出不少貢獻，年長時，自然希望能有好的安老服務可以安度晚年。然而，本澳的安老服務向來緊缺，不少長者都在中央輪候機制中等待安排進入安老院，輪候時間長達一年之久，何以緩解安老服務的現狀？

　　由政府主導的安老服務是否適合本澳的養老政策？現行的安老服務，是該繼續由政府資助、社團承接還是需要由安老院舍自行經營？安老服務市場化（私營化），能否標本兼治解決當下的安老問題？對本澳安老服務又有何建議？帶著上述疑問，本刊邀請到了澳門婦女聯合總會頤康中心的何嘉欣主任，澳門社會保障學會伍芷蕾監事，澳門工會聯合總會梁偉峰常務副理事長，健頤長者服務中心馬韻妮主任以及澳門護理院聯合總會陳國樑副會長，與他們一起關注澳門的安老院舍的改革和安老服務的問題，為澳門的安老服務建言獻策。

　　安老服務不足需重視

　　儘管當下的安老服務並不完善，但是由政府主導的安老服務體系較為全面，先有社會工作局系統的長者服務處，成為負責澳門養老服務的主要職能部門。對以老年人為服務對象而開展的活動方案及服務計劃進行評估，向老年人及其所在家庭提供必要的援助，向提供養老服務的民間機構提供技術及財政輔助，並監察民間機構的運作情況與服務質量。

　　在澳門人口日趨老齡化的現實環境中，全社會都必須關注老人長期照護的問題，更希望全社會都能以同等心去關愛澳門的老人。毋需多言，政府一直都在積極地應對人口老齡化對本澳社會帶來的各種機遇和挑戰。早在2012年底，特區政府就成立了由13個政府部門組成的“澳門養老保障機制跨部門研究小組”，經過兩年多的時間，研究小組提出了系統性的澳門特區養老保障機制政策框架，以及2016年至2025年長者服務十年行動計劃，雖然還處於公眾諮詢狀態，但足以看出政府對安老問題的關切。那麼為何在如此重視的情況下，本澳的安老服務依然不足呢？由政府主導的安老服務是否適合本澳的養老政策？

　　澳門婦女聯合總會頤康中心何嘉欣主任在接受記者訪問時表示，安老服務涉及的層面比較廣，不能一刀切的否定所有措施都不足。澳門現時投放的資源重點在治療性的、復康性的安老服務，體弱的長者極度需要援助，社工局在這部分投放的資源已經很大，也不斷完善很多的醫療措施。而部分市民提出安老服務的不足大多針對是指安老院舍的需求，在何主任看來，“市民有此訴求也正反應了對政府在‘原居安老’措施的信心不大，因此給他們的感覺是只要老了，政府能給一個安老院舍的宿位就比較安心。”其實按當下政府研究長者需求及鄰近地區的數據，訂立以長者人口3.4%去界定為應該配備有多少安老院舍的宿位，應該較符合實際需要，也希望政府可以隨著人口的增長及情況去適時作出檢討，相信宿位問題是可以滿足。對於由政府主導的安老服務，何主任分析，現行澳門的安老院舍中有11家是受政府資助，另外有9家非資助，通過坊間的口碑可瞭解到，資助的安老院相對來講環境設施及服務質量都比非資助的優勝。

　　澳門社會保障學會伍芷蕾監事認為需從供應、需求兩個層面來看待這個問題。據她分析，供應層面主要是人力資源短缺的問題，並不單指安老服務，基本上整個澳門都存在。安老服務最主要涉及看護人員、醫科人員的問題，這方面的短缺是難以一時間解決的，再加上房屋等資源的緊缺，想要大規模的落成安老院舍更是難上加難。而從需求層面來看，就需要考量現時的安老院舍是否處於一個合理的狀態？當下澳門大部分長者選擇原居安老或是社區照顧、家庭照顧，安老院舍的需求是否合理是有待評估的。同時也需要區分長者院舍和長者住屋，長者院舍要配套齊一系列的配套措施，譬如說照護人員、醫護人員等，這方面的投入配置是要比長者住屋多很多的。在她看來，安老院舍是官辦民營的模式，無論是內地還是澳門，如果要從一個新公共管理的角度來看，是需要市場和政府共同去協調運作模式，並不是由哪一方面主導就可以完成的服務。

　　澳門護理院聯合總會陳國樑副會長，有多年從事安老服務的經驗。在他看來，要改變安老服務的現狀很難，特別是解決安老院舍不足的問題。從宏觀來看，當下的澳門連青年人的居住都無法充足供給，無論是經屋還是社屋都不充足，更何況老人的宿位和住所。想要找到合適的地點去辦安老院，無論是政府資助協辦亦或者是私營機構自己承辦，都很困難。他認為在未來，老人增長的速度比安老院舍宿位的供應量要多很多，即增長速度會加快但是供應量卻減少。陳國樑告訴記者，澳門已經很久沒有新的私營安老院舍的出現，政府對官辦安老院舍的資助很多，導致私營安老院舍成本驟增，很多時候甚至入不敷出。

　　澳門工會聯合總會梁偉峰常務副理事長很肯定地說：“現在澳門的安老服務，自從回歸以後在不斷完善，直到目前為止，安老服務的發展一直都是朝著一個正向的方向發展的，對比臨近的地區來說其實是比較好的。”雖然有時長者使用過程中或是服務機構去協助長者使用服務的過程中是會遇到一些障礙的，例如有些服務的名額不充足，或是在一些院舍服務、醫療服務中長者的輪候時間較長等，這些是必須有待完善的。梁偉峰還認為，政府作主導的方式，在未來比較長的時間裡可能都還是需要的。始終在政府的支持下，資源充裕。如果沒有政府做主導、完全是靠民間團體或者是私營安老服務，大家難免心存憂慮。

　　健頤長者服務中心馬韻妮主任也贊同梁偉峰的說法，她提到，現在的澳門政府很有心去協助長者安享晚年。她以健頤長者服務中心為例，這裡的老人家大部分也是很滿意政府，無論是從經濟角度還是長者居住的方面都有很大的幫助。但他們也認同一些福利和政策有待加強和完善，例如醫療轉介的銜接方式等方面，可以讓長者更加方便地使用這些政策和福利。

　　儘管當下的安老服務並不完善，但是由政府主導的安老服務體系較為全面，先有社會工作局系統的長者服務處，成為負責澳門養老服務的主要職能部門。對以老年人為服務對象而開展的活動方案及服務計劃進行評估，向老年人及其所在家庭提供必要的援助，向提供養老服務的民間機構提供技術及財政輔助，並監察民間機構的運作情況與服務質量。近年又成立了長者事務委員會，參與長者服務政策規劃的制定，構建老齡化指標體系，推動長者立法，一心一意為本澳長者提供服務和幫助。

　　安老院舍資助VS私營

　　完善安老服務是當務之急。截至去年，澳門有二十間安老院舍，當中11間非營利（十間獲社工局資助），9間屬營利性質。無論是否營利，都在為長者提供安老服務。長者作為弱勢群體，要求有較高的居住環境和服務質素，在這種要求下，安老院舍是否受到資助，成為長者選擇安老院舍的重要指標，那麼，資助的安老院舍與私營的安老院舍對比，有何優缺點呢？

　　澳門婦女聯合總會頤康中心的何嘉欣主任明確提出，受到資助的安老院無論從環境設施、流程或者日常的營養餐單來看，都會讓長者和家長比較安心。而對於私營的安老院，政府只提供技術輔助，因此他們傾向多考慮成本利潤，透過對環境設施及院舍運作各方面上盡量降低成本，期望在滿足院舍基本要求外，也能夠經營得宜。何嘉欣主任指出，普遍來看市民較傾向選擇入住受政府資助的安老院。

　　澳門社會保障學會伍芷蕾監事說：“私營的安老院跟政府主導的安老院間最大的區別建立於政府的撥款。”香港的安老院舍分為三個層次，一是公營院舍，還有私營院舍和接受津貼的私營院舍。對比之下，無可厚非的是政府資助的院舍服務質量的確是比較高的，最大的區別在於資助解決了房屋租金的問題。香港很多公營提供院舍的服務是嵌入了公共樓房裡，對比私營機構，成本大大降低。澳門也一樣，私營院舍的成本很大部分來自租金和人力資源，尤其是長者服務是一種護理性的工作，更加缺乏有經驗的護理人員，也導致了私營安老院舍的服務難以媲美公營的院舍。因為一個很正規的養老院或者療養院，是必須要有一些護士、護理人員全天候二十四小時去照顧的。澳門經濟環境不錯，本地人不愁找不到薪金優渥的工作，相比之下，安老行業待遇低、工作辛苦又厭惡性，吸引力不大，也因此私營院舍，在要求營利的情況下又要提供合格的服務，個人認為難度是非常之大的。

　　澳門護理院聯合總會陳國樑副會長，經營本澳3家著名的安老院舍，對此深有體會。他表示兩者間有很大區別。公營的安老院無論從運作的經營模式還是從政府資助的金額來說，包括人員、院舍、物料，政府都是有資助的。而一些私人的安老院可以說是完全零資助的，但是，對安老院的要求卻基本相同，無論是人手還是院舍環境，公營院舍由於受到資助，自然各方面條件都優越於私營院舍。值得一提的是，政府會不定期的安排長者在私營院舍過度轉介，私營安老院大約有5%左右的長者類型，是接受政府津貼在私營院舍過度的情況，長者住到當公營院舍有空缺的話就會轉過去，這個時間可能是很短暫的，幾個月或者是一年的時間。現在的私營院舍並不好發展，成本支出多，回報少，不少院舍收支都無法達到平衡，更加難以維繫現有的服務，這個問題需要得到社會的關注和理解。

　　澳門工會聯合總會梁偉峰常務副理事長和健頤長者服務中心馬韻妮主任，從社工本身實際的經驗去瞭解些安老院舍，認為確實能看出澳門私營安老院的環境與接受政府資助的院舍存在一定的差距。部分私營院舍的環境並不是那麼合格的，服務質量方面有待改善。特別是安老院舍的空間面積比較小，長者在這樣的條件中生活會比較差的。

　　澳門的安老院舍主要由社服團體營運，服務質素理所應當較有保證，但並不是保證不會出現照顧疏漏的問題，服務質量並不穩定。社工局一直以來都監管受資助安老院舍，也會採取一年四次的突擊檢查。雖然對私營安老院舍監管沒有那麼嚴格，但相反也不意味著私營的安老院舍服務質素一定不如公營的安老院舍，兩者各有優缺點，選擇權仍然取決於長者自身的條件。

　　安老院舍市場化的可行性？

　　安老服務的不足需要長期的發展規劃，面對當下安老院舍輪候長久、宿位不足的情況下，不少人建議多多開辦私營安老院舍，讓安老院舍市場化，用以解決現下安老院舍不足的問題。毗鄰澳門的香港、內地，私營安老院在市場上佔有一席之位，也為社會解決了不少長者安頓的問題。那麼在澳門，將安老院舍推向市場是否可行呢？在香港盛行的政府向私營院舍買位的方式又能否在澳門實施呢？

　　澳門婦女聯合總會頤康中心的何嘉欣主任澳門婦女聯合總會頤康中心的何嘉欣主任首先提出，在近期的諮詢會上，社工局局長指出，現有四百多名長者在中央登記輪候安老院舍，過去一年資料顯示，由申請到入住中央院舍需時十一至十二個月，鄰近地區則為三十二個月。隨着二○一七年新增院舍建成，也可紓緩緊張情況。有此可見，對院舍不足的情況有時是坊間市民的心態問題，部份長者一心只求安老院舍服務，對於其他社區支援服務不了解而不願意接受服務。何嘉欣繼續補充到：“澳門現在有一個安老院舍的統一評估和中央轉介機制評估長者的需要。在我們接觸的長者裡面，緊急入住院舍的長者不多，由於社區也有不少社團及服務機構提供了不少上門探訪、家居護理等服務，長者更願意留在家裡。”至於香港有政府向私營院舍買位的情況，對於澳門來說，面對政府大力投放資源擴大宿位供應回應社會訴求，而且多年來又提倡原居安老政策，推行安老院舍市場化只會影響整體安老的規劃，相反繼續保留津助有需要長者入住私營院舍，直至資助院舍能夠為他們提供宿位為止的做法，對長者更為有利。

　　澳門社會保障學會伍芷蕾監事認為在受到政府資助的安老院舍中，能有更多的資源去服務於長者，並且政府資助社團去營運的模式，對於大多數服務使用者來說，成本相對比較低，服務質素卻還可以保持一個較高的狀態。伍芷蕾在採訪過程中表示，在此種情況下，安老院舍未來的增長需求並不需要太過憂心。私營化雖然可以提高素質，但對於中低端服務的使用者來說負擔非常大。政府可以提供一個彈性機制，留一些宿位來預防突發、緊急需要入住安老院舍的長者。香港會有政府向私人院舍買位的情況，在澳門也是可行的，但是值得一提的是，香港處理這個問題花費了很長時間，並非一蹴而就，澳門非常需要一個緩衝的過度階段。

　　澳門護理院聯合總會陳國樑副會長提出在發展安老院舍的方面，政府首先要去評估未來的發展中，澳門需要多少安老院舍，提供多少床位才能決定發展的方向。從陳國樑個人來看，對於整個社會來講，長遠的安老發展應該是市場化，讓長者根據自身能力選擇安老院舍，而不是根據政府資助的多少來選擇。香港跟澳門的狀況大不同，香港是有一些獨立的慈善機構，譬如東華三院，它有一個獨立的經費透過一些慈善的捐獻來作為日常的支出，但仍然屬於那私營。香港政府買位的意思是政府認同一家安老院的運作模式，就有一定比例的床位提供給市場，政府會通過買位的形式提供給長者入住。但是澳門是沒有固定的比例和具體的條件，長者在私營安老院多數處於一個模式，當輪候到受到資助的安老院舍，長者就會選擇轉介，放棄私營院舍。

　　澳門工會聯合總會梁偉峰常務副理事長和健頤長者服務中心馬韻妮主任明確提出，關於市場本身的自由發展方面還是存在一些問題。他們認為，根據現在的澳門來講，安老服務在市場自由發展的空間上並沒有大，尤其是澳門現下地少人多的情況，要發展私營市場，首先就要解決硬體條件，而澳門在這方面的規限導致服務的發展受到阻礙。例如曾經有私營院舍想開設在民居或是一些私人樓宇裡，但是遭到居民較大的反對。但由政府主導的安老服務，相對來說各種受阻的力度其實是會小很多的，而且在土地分配的問題上會更容易掌握資源上的分配。

　　長者都曾為社會作出貢獻，社會應該照顧好他們的晩年生活，面對本澳人口老齡化，如何解決老人長期照護問題已是刻不容緩，如何在經濟迅速增長的同時，讓長者也能安享晩年同樣値得探討。無論未來的安老服務是否走向市場化，令長者得到妥善安置才是唯一目標。

　　為安老服務建言獻策

　　本澳既然面對人口老化，長者高齡化趨勢，但政府應對人口老齡化欠缺長遠規劃，政府如何構建長遠而全面的養老保障體系？自從澳門經濟飛速發展以來，澳門的安老政策進入新時期，政府主導的服務體系填補了服務的空白，儘管如此，當下的安來政策仍然停留於解決問題而並沒有長遠眼界，今期的受訪者們也對本澳當下的安老服務提出了自己的建議和看法。

　　澳門婦女聯合總會頤康中心的何嘉欣主任從婦女聯合會的角度提出，安老服務首先要做好預防性的工作。通過政府早期的支持，可以看出大多都是針對一些治療性、復康性的長者需求，所以期望今後的安老服務在預防發展的方面要投放大量的資源，畢竟預防勝過治療。同時可以參考香港或鄰近地區的安老服務，他們會推動多元的發展，如長者再就業、長者導師、長者義工或者長者的社會企業，發展都漸趨成熟，澳門反而在這一個範疇沒有任何推動。何主任認為，今後需要推動多社團或者機構去做一些預防性及創新性的服務，安老服務除了治療外，應該多一點發展的內容。在採訪過程中，何主任也提出安老院舍也可以參考現下澳門托兒所的發展模式，可以有效的緩解安老院舍輪候等問題，提供良好的服務，而針對當下安老服務人手不足的情況，政府可以推出相關的認證，無論是助護還是其他護理人員，相關的認證可以吸引更多人投入這個行業中。也希望本澳的有關部門可以多關注本地治療師的培訓和引進，令長者可以持之而恆地得到專業的復康服務，有利長者重返社區。

　　澳門社會保障學會伍芷蕾監事對安老服務的建議就是需要從服務創新的角度去構思。她說：“澳門開發得比香港早，社會機構、民間團體或者是照顧澳門本地居民的需求，我敢說澳門是領先香港很多的。既然領先了那麼多，為什麼沒有將這種經驗累積變成提升長者服務的方式？”在她看來，澳門居民的健康水準，如嬰幼兒的死亡率和人均年齡壽命兩點的指標跟香港是可以相提並論的。那就可以參考香港的現金券方式，這個概念很簡單，越孱弱的長者所需要支援的金錢或者政府要提供的服務必定是比較多的。那麼如果是要漸漸引入回市場的力量去提升回長者服務，最好的方式就是直接將資源放到直接需求者的手裡去選擇比較好。“至於是否會出現錢跟人走的方式，我相信這是一個趨勢，因為早在十幾二十年前，美國己經在用這個方針去處理長者服務的問題，如果想讓養老事業逐漸朝著產業化的角度去做，那就可以試試現金券這樣的合理方式。”伍芷蕾總結道。

　　澳門護理院聯合總會陳國樑副會長，同樣提出了“安老券”的概念。他說：“政府應該給消費者自由選擇，比如說給所有六十五歲（及以上）的長者都發有類似‘安老劵’。那老人們就自己在市場上找不同的資訊，對各個安老院進行瞭解和選擇。“‘安老券’可以達到雙贏的效果，既方便了消費者，對政府來說也節省了資源，因為並不是每個長住都需要去入住安老院，不會像現在一樣，大部分錢都是政府去支付的。”其次，安老問題還是應該在澳門本地消化，而不應該轉介到其他地方去。陳國樑繼續補充到，從香港經驗來看，在內地設置安老院不太符合實際，要考慮到長者居住意願的問題，同時異地安老的法律、制度、醫療體系等，都是需要一一解決的，暫時來講，還是應該堅持澳門本地解決和完善安老服務，而不是把問題轉移到一個無法解決的地方去。”

　　澳門工會聯合總會梁偉峰常務副理事長非常支持原居安老的理念，據他分析，原居安老中的重點項目就是家居支援或是社區支援，院舍服務對長者來說是最後安老的地方，絕大部分長者都不希望過早進入院舍，畢竟在家千日好，而且可以有家人的陪伴。因此政府可以加強加劇支援、社區支援，以致能夠推遲長者進入院舍的時間，令長者能以一個健康的身體狀況繼續在社區生活，這是最好的。另一點就是要做好對長者家人的協助，護老者在整個長者服務體系裡充當著一個很重要的角色，不一定非要通過民間機構、政府來協助，家人也可以通過培訓成為很好的護理者。對護理者來說，除了物質方面的支援外，心理方面也不容忽視，如果不及時對護理者的心理狀況進行疏導，極有可能出現虐老的情況，在這些方面需多加留意。

　　健頤長者服務中心馬韻妮主任則建議關心醫護人員，當下也需要去改善。她說：“總看現在的工作環境，前線的護理人員很缺乏，比較少人去入職。因為做長者並不容易，尤其要照顧一些患有長期病的長者，壓力很大，做這份工作必須要很有愛心和忍耐力。”對於前線的護理人員，政府應該多加關注。在日本，護理人員有很崇高的地位，而在澳門卻沒有，甚至被誤認為文化低下才去做護工，這是一個誤區。若政府能多關注護理人員，鼓勵年輕人入職，既有利於長者的護理也可以使整個行業的水準得到提供，何樂而不為？

　　本澳的安老服務發展至今多年，政策也在不斷的調整，仍然有很大的發展空間，例如近期有關澳門特區長者服務現況及未來規劃，以及澳門養老保障機制十年規劃研究和討論，都彰顯了政府積極應對安老服務的心態，希望諸多建議能有助於政府早日找到最佳的安老服務狀態，讓長者擁有幸福安康的晚年。

　　結論：改善安老服務，政府是主力軍

　　人口老齡化是本澳人口發展的主要趨勢，為及早應對其對澳門社會帶來的機遇與挑戰，完善安老服務和制定長遠的養老保障機制是迫切需要的。近期“澳門特區養老保障機制”現正公開諮詢，大眾再一次聚焦本澳的安老服務，意見也各不相同，唯一達成的共識就是，本澳現在的安老服務仍然存在不足之處，亟須解決。

　　在由政府主導的安老服務是否適合本澳的養老政策？這一問題上，幾位受訪者意見一致，政府在安老服務的過程中，必不可少。澳門婦女聯合總會頤康中心何嘉欣主任認為資助的安老院相對來講口碑以及服務質量甚至是要求都會比非資助的高，是必不可少的。澳門社會保障學會伍芷蕾監事看來，安老院舍是官辦民營的模式，無論是內地還是澳門，是需要市場和政府共同去協調運作模式，並不是由哪一方面主導就可以完成的服務。澳門護理院聯合總會陳國樑副會長提出要改變安老服務的現狀很難，政府的政策和方向非常重要。澳門工會聯合總會梁偉峰常務副理事長很樂觀的表態，安老服務的發展一直都是朝著一個正向的方向發展的，政府作主導的方式，在未來比較長的時間裡可能都還是需要的。始終在政府的支持下，資源充裕。健頤長者服務中心馬韻妮主任也認可現在的澳門政府很有心去協助長者安享晚年。

　　通過對本澳接受資助的安老院舍和私營安老院舍的對比，在安老服務市場化是否可行的這一問題上，何嘉欣主任認為對於澳門來說，這種方式會造成服務素質難以掌握。伍芷蕾指出私營化雖然可以提高素質，但對於中低端服務的使用者來說負擔非常大。陳國樑副會長則提出在發展安老院舍的方面，政府首先要去評估未來的發展中，澳門需要多少安老院舍，提供多少床位才能決定發展的方向。梁偉峰常務副理事長和馬韻妮主任表示，根據現在的澳門來講，安老服務在市場自由發展的空間上並沒有很大餘地，由政府主導的安老服務是比較妥當的。

　　對於澳門未來安老服務的發展建議，幾位受訪者也積極響應。何嘉欣主任從婦女聯合會的角度提出，安老服務首先要做好預防性的工作。安老院舍也可以參考現下澳門托兒所的發展模式，可以有效的緩解安老院舍不足等問題，提供良好的服務，伍芷蕾對安老服務的建議就是需要從服務創新的角度去構思。陳國樑副會長提出了“安老券”的概念。梁偉峰常務副理事長非常支持原居安老的理念，馬韻妮主任則建議關心醫護人員的現狀。

　　本刊認為，當下值養老保障體系的諮詢和修改階段，正是值得我們反思澳門當下安老服務的時機。除了政府主導、業界主動界入，社會民眾也應該全民參與，並不是只有長者才有發言權。關心澳門未來的安老政策走向，也是社會各界都在關心能否在晚年時，有個美好的生活。只有多方面的共同參與，才能讓“使老有所終、壯有所用、幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”大同社會中老年幸福生活在澳門得以實現。

　　◆採訪整理/洪曄娟