英国电信业30年蜕变之路

　　与电力、燃气、公路等等一样，因初始投资庞大、规模效应明显以及资产专用属性强烈，电信行业，特别是基础电信业务就具备了典型的自然垄断特征。自然地，也就不可避免地遭遇到马歇尔悖论：集中生产的规模效应与分散经营的竞争效应总是难以兼顾。这也成为我国电信行业改革步履维艰的重要原因之一。

　　不过，近年来，电信业作为国企改革先锋，已先后推出成立铁塔公司、发放虚拟运营商牌照等一系列举措，党的十八届五中全会也提出要进一步加快电信领域的深化改革，这些都预示着电信行业新一轮改革势头渐起。

　　2月25日，国有企业“十项改革试点”内容公布，或为电信改革提供新的思路；3月1日，《电信业务分类目录（2015年版）》正式施行，代替13年前的2003版《电信业务目录》，或将对电信、互联网、三网融合乃至整个国家的信息化格局产生重大影响。电信改革，正成为国企改革的下一个风口。

　　要打破三家运营商垄断中国电信市场的利益分配格局，目前最好的办法是引入和制造竞争。作为世界上第一个开放电信市场的国家，英国经过30余年的电信改革，市场从完全垄断逐步走向完全开放，其间经过了寡头垄断、双寡头垄断，它的开放竞争道路颇具典型性，或许可以为我们提供某些方面的启示。

　　从政企不分到全面竞争

　　英国电信行业的发展历史，最早可以追溯到150多年前，当时在电信行业中占据主导地位的是电报。经历早期私人企业发展阶段之后，在此后几乎长达一个世纪的时间里，英国电信业要么是在政府的直接控制之下，要么是以国有企业的形式存在，一直到20世纪80年代撒切尔夫人担任英国首相时。为了解决当时经济出现的“滞胀”局面，撒切尔政府开始了力度颇大、包括各个层面的市场化改革，电信行业改革是其中的一个重点。

　　1981年，英国颁布了《电信法案》，将电信与邮政分开，同时废止了英国电信公司（British Telecom，简称BT）在通讯网络运营与服务提供上的法定垄断地位。就在1981年底，由大东电信公司控股，与巴克莱商业银行和英国石油公司合资成立了墨丘利（Mercury）通讯公司，获得了英国政府发放的电信运营许可证，在英国电信市场上与BT形成了所谓的“双寡头垄断性竞争”格局。

　　1984年，英国又颁布了新版本的《电信法案》，对电信行业进行更为彻底的改革。新版《电信法案》的一个重大立法举措，就是对BT进行私有化改造，在证券市场上向公众出售了BT51%的股份，以此筹集了39亿英镑的资金。后来在1991年和1993年，又分别出售了BT27%和18%的股份，英国政府只保留了4%的“黄金股”（为了确保国家利益，政府在公司中持有的少量股份，政府一般不干预公司的日常经营活动，但在重大经营决策中拥有否决权，一般认为可以平衡公共政策目标与私人企业逐利性之间的不一致）。通过这个法案，英国设立了独立的电信监管机构——OFTEL （Office of Telecommunication），总监由贸易产业部部长任免，向议会汇报工作，主要负责发放电信经营许可证、对不正当竞争和垄断行为进行查处、协调电信经营者之间的关系以及保障电信消费者权益。

　　1991年，英国政府发布《竞争与选择：20世纪90年代的电信政策》，宣告“双寡头垄断”政策已经不适应电信产业新形势的发展需要，完全开放了英国电信市场。对于所有具备电信从业条件的申请者，政府都将发放许可证，不再限制许可证的数量。1996年，英国政府终止了BT和大东电信公司对国际长途的垄断，事实上打破了电信行业的全部垄断。到了21世纪之初，英国政府共发放了200多张电信运营许可证——可想而知，英国电信市场就成为了一个市场竞争极其激烈的地方。

　　2003年，以当年出台的《通信法案》为依据，英国成立一个新的独立监管机构——OFCOM（Office of Communication），合并了之前的独立电视委员会、广播标准委员会、OFTEL、无线监管局和无线通信局五个机构的职权，同样直接向议会负责，与OFTEL相比，职权有所扩大，包含了广电领域的事务。

　　OFCOM“以市场为主导”，奉行“公平开放、鼓励竞争、促进自我监管”的原则，积极实施“三网融合”（电信网、广播电视网与互联网）政策。从此，英国电信市场与广电市场合为一体，电信公司不仅可以提供通讯和互联网接入服务，甚至可以提供内容服务。OFCOM采取措施为电信基础设施投资创造良好环境，积极推动电信技术升级，重视电信消费者权益保障，各项工作均卓有成效，2005年欧洲电信协会调查各国电信市场的竞争程度以及对市场新进企业的开放性，OFCOM被认为是欧洲表现最佳的监管机构。

　　主动开放带来有效创新

　　英国电信改革经历一个从管制到放松管制的过程，最终形成了有效监管格局下的充分市场竞争，不仅保障了电信消费者的权益，而且促进了电信行业的与时俱进。至2004年底，英国有7800家各类电信企业，从业人员25万，资本市值约为欧洲电信产业资本市值总额的三分之一，这充分证明了英国电信改革的成效。

　　首先获益的便是消费者。1984年电信改革之后，英国电信竞争和价格管制的结果之一便是，使得BT提供的本地、国内长途和国际长途电话费用，在1984年到1996年间累计分别下降35%、75%和78%。同时，服务质量也得到提升，BT国内长途电话网络的失误率从4.4%降到0.2%，市内电话失误率从2.0%降到0.1%，及时装机率从1986年的59%提高到1996年的98%。

　　消费者福利增加的同时，BT通过内部组织结构与运营模式的优化，大幅提高了员工收入，从1984年到1996年，BT员工人均收入从28500英镑提高到53530英镑，增幅高达88%。如果没有外在的竞争压力，很难想象会出现这种结果。

　　最重要的是，整个英国电信行业在改革中蓬勃发展，不仅整体市场规模日益庞大，而且从微观角度看，电信企业的发展也欣欣向荣。

　　当时英国电信（BT）在英国固话市场占据了垄断性的市场份额（73%），为了限制其垄断地位并减轻监管负担，OFCOM出台了一系列限制BT在宽带市场上垄断的政策，并提出分拆BT的建议。面对压力，BT通过主动开放网络给竞争对手（即提供公平接入）等方式，来削弱自身垄断以避免被拆分的命运。OFCOM最终接受了BT的建议而没有实施拆分，但这一举措提升了BT所面临竞争的剧烈程度，使得政府对垄断者的管制更为严格——这在实现更有效率电信市场的同时，提升了BT的活力和实力。

　　现在，BT已经成为英国最大的四合一服务提供商，可销售移动、电视、固定电话和互联网服务套餐，同时也是世界上最大的电信公司之一，业务遍布170多个国家。

　　这不是在政府的保护之下取得的成绩，而是在激烈的市场竞争中赢得的。在BT的具体经营活动中，这个庞然大物在市场压力之下形成了有效的创新机制。BT的技术服务运营部外部创新总经理弗朗格斯说：“BT是以创新驱动的公司，作为一个科技公司，没有创新就会失去竞争和生存的能力。公司已经形成了科学和领先的创新文化和创新体制，创新已经成为每一位BT员工的生活和工作态度，不管是行政人员、技术人员、市场人员还是管理人员，都是如此。这是我们未来的希望所在。”

　　最近数年以来，BT每年的研发支出都达到6亿英镑，至今拥有了将近5000项技术专利。如果与某些不思进取、故步自封、在政府保护之下的大企业对比的话，市场竞争压力的效果是显而易见的。

　　并非完全放任自流

　　英国电信改革能够取得如此成效，一方面在于英国政府主动的改革作为，另一方面还有一些市场条件的配合，在“天时地利人和”之下，成功似乎也是水到渠成的事情。我们可以考察一下这些改革的外在条件，以资从中发现某些借鉴之处。

　　首先是改革理念。英国电信改革是在英国20世纪70年代之后这一大的经济改革背景下进行的。撒切尔夫人上台后，以其特有的铿锵语调说道：“我带着一个目的来到这个办公室：让英国社会从依赖走向自立，从‘人人为我’到‘我为人人’；建立一个奋起直追的英国，而不是消极怠工的英国。”

　　创造制度环境，具体到电信行业，就是要破除垄断，不再让电信企业处于政府的羽翼之下安稳度日，而是要在市场竞争的风雨中闯出自己的路。这就要求放开市场准入，只要符合经营条件，就可以获得从事电信业的许可。持续进入的竞争者，自然会使得电信企业时刻绷紧神经，不断地创新产品、提升服务，竭尽所能地争取消费者。

　　当然，市场化改革的取向并非完全的放任自流，政府必须监管到位。这就要求创建有效的监管体制，选任合格的监管主体。英国从OFTEL到OFCOM的独立监管机构，在英国电信改革与发展中发挥了极为关键的作用，为英国电信企业之间良性的、有序的竞争创造了制度环境。这是值得我们着重借鉴的地方。

　　英国电信改革的成功，也离不开一个成熟发达的市场环境。在英国电信改革的时候，英国大约有6000万人口，人均GDP超过2万美元，是当时欧洲最大的电信服务市场。这个颇具规模的市场空间，为容纳更多的电信企业提供了土壤。

　　作为老牌的西方发达国家，经济起飞多年以来积累的财富，也为电信企业竞争所带来的重复建设提供了财政支持。正是在这样一个市场空间中，不仅电信基础设施的建设有足够的经济保障，而且各项电信增值服务业可以比较容易地找到愿意买单的客户。比如，英国在21世纪之初投资120多亿英镑建立全国电子病历系统，连接3万名家庭医生和300家医院，将患者的资料归集到一个电子系统里统一管理，这笔庞大的智能医疗建设业务为BT获得。可以看出，正是英国健全的医保系统的信息化需求和雄厚财力，为电信行业的发展提供了机会。

　　电信行业当然首先是电信基础设施的铺设，而基础设施建成后的使用效率，对整个行业的持续健康发展有着极为关键的意义。因此，电信行业的发展不仅需要横向的合理竞争，也需要纵向的有效配套，这就需要把看似不属于电信行业的媒体企业、娱乐企业、体育企业等等整合进来，与上游的电信服务提供商进行紧密的合作。比如，BT在2004年专门成立了宽带娱乐和教育部门，负责开发、授权和出售宽带内容，包括订制音乐、游戏、电视及电影等。只有在产业链上进行有效整合，整个电信产业才能协调有序发展。在这个基础之上，鼓励竞争、提升效率、服务消费者的电信改革，才能深入进行下去。

　　总而言之，从英国电信改革的历史经验中，我们可以发现，放松管制是电信产业发展的重要方向。当然，在这个过程中需要同时考虑国家信息安全、消费者权益保护等等。但是在建立适当监管机构的基础之上，这些顾虑是可以得到缓解的。而且，在日新月异的电信技术升级换代中，在电子商务越来越倚重电信服务质量的提升中，如果不通过改革激活电信企业的灵活性、不通过改革促进电信企业的进取心，将使我国在将来的国际经济竞争格局中受到拖累。

　　孔昊（学者）