河长制图破水污染治理困局

　　河长制的推行或对破解当前河流治理“九龙治水”、“环保不下河、水利不上岸”的难题有重大意义

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），指出由党政主要领导担任河长，落实地方主体责任，协调整合各方力量，促进水资源保护、水污染防治、水环境治理工作。

　　目前国内关于河流污染防治和保护的法律法规并不少，比如环境保护综合性、基础性法律《环境保护法》、水资源保护专门法律《水法》和水污染防治专门法律《水污染防治法》。

　　上述几部法律都明确规定了环保、水利、建设等政府相关部门在水生态保护和水污染防治上的职责，但并没有得到很好的执行，效果并不明显，这从一些河流严峻的水污染形势便可看出。

　　目前，国内很多河流仍然是“九龙治水”的局面，“环保不下河，水利不上岸”的尴尬现象还存在。

　　而《意见》的出台就是破解这一困局，通过体制创新解决这一问题。

　　无锡给了我们什么启发

　　从上世纪七八十年代开始，伴随我国工业化和城市化的发展，许多河流出现了严重的水污染问题，甚至断流、消失。

　　其中较为严重的当属2007年的太湖水危机。

　　那次危机引起了省市两级政府乃至中央政府的高度重视。为解决问题，江苏省要求流域内的各城市协调合作，按照国家统一部署，开展河道综合整治工作，“河长制”由此而生。

　　无锡作为当年太湖水危机中受到最大影响的城市，其推行的河长制实现了部门联动，充分发挥了地方党委政府治水的积极性。同时，无锡还配套出台了《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法》，对治污不力者严厉问责。

　　这一铁腕制度效果显著。2011年，无锡12个国家考核断面水质达标率为100%，主要饮用水源地水质达标率100%；2012年，主要饮用水源地水质达标率仍为100%。

　　此后，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等8个省（直辖市）开始借鉴这一成功经验，推行河长制，16个省、自治区、直辖市也在辖区内的部分市、县流域水系尝试推行河长制。

　　而此次《意见》的出台，是中央在地方已有实践的基础上，从全局角度统筹考量，希望将河长制这一治理水污染相对有效的制度设计在全国推广，因此，《意见》明确提出“到2018年底前全面建立河长制”。

　　从“河长制”到“河长治”

　　河长制的责任主体非常清晰，就是地方政府的主要党政领导。单这一点就抓住了关键，符合中国的国情和政治运行格局，通过权威领导的协调、督促和问责，有利于形成合力，解决当下突出的水污染问题。

　　也有人会问，河长如果不认真履职，谁来监督河长、如何监督河长呢？这一点中央也有考量。

　　中央在生态文明体制改革时制定了自然资源资产负载表和领导干部离任审计制度，还出台了《生态文明建设目标评价考核办法》，针对的都是地方党政一把手，这就使得河长制的设计与其他制度设计能相互匹配。

　　如果出现问题，国家监控站点和省以下实行垂直管理的环境监测数据会说真话，公众通过举报投诉会说真话，中央环境保护督察制度和地方环境保护督察制度的运行也会说真话。

　　加上上述提到的一系列制度设计给地方党政一把手带来的巨大压力，高压之下必然产生长期的治河动力，“河长制”变成“河长治”也就自然能够成为现实。

　　不过，河长制的推行还涉及到另外一个公众普遍关注的问题，那就是如何确保水污染治理过程的公开透明？这就需要信息公开。

　　信息公开，尤其是监测数据的实时公布和共享，既是开展治污工作的基础又是公民知情权的保障。

　　因此，我们建议，各流域建立数据共享平台，实现资源整合与共享，让流域的各段河长在治河方面实行联防联控，形成治污合力。

　　公众监督与司法监督

　　在河长制的推行过程中，公众参与也尤为重要，这方面要着眼于从制度设计层面，让普通民众有更多长效、固定的参与渠道，使之成为制度的受益者、参与者、监督者。

　　与此同时，政策制定者也可参照环境民事公益诉讼制度的经验，探索建立环境行政公益诉讼制度，授权符合条件的社会组织提起环境行政公益诉讼的权利，通过司法监督来促进地方河长制的责任落实。

　　除督促河长积极作为外，实现流域的科学、有效管理也是河长制发挥作用的重要条件。如果流域内不能实现统一和协调的管理，将会给各区域的河长治河带来阻力。

　　因此，针对省域内的跨市域河流，可设立统一的大河长；针对跨省域的河流建立省际协商合作机制，可建立跨省流域联席会议制度，成立协调办事机构。通过生态补偿和流域协商通报、合作应急等机制，保证河长制在不同区域得到协调实施。

　　当然，河长制的实施也会遇到一些挑战，如地方主管的调动频繁，一般两到三年就换了领导班子，而水污染的治理在两三年内很难有大的成效，那治污不力的责任到底由谁来负责？这一问题亟待解决。

　　下一步，主管部门可按照《关于全面推行河长制的意见》规定，修改相关法律法规，使这套制度设计能与目前已存的各种环境治理制度相衔接，确保河长制在实施过程中能够规范化、制度化和程序化。

　　（前者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、后者系中国地质大学（北京）人文经管学院硕士）

　　文/常纪文 王克颖