12省份领导干部“能上能下”细则，藏着什么秘密？

　　《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（下称“《规定》”）印发后，各省市积极响应，大多数地方都制定了地方版的《规定》或实施细则。据笔者统计，至少已有北京、甘肃、河北、黑龙江、辽宁、宁夏、青海、山东、陕西、天津、浙江等12个省份全文公布了实施细则内容。本文从上述文本出发，分析其特点、可待改进之处，提出完善对策。

　　突出特色，着重对“如何下”做出规范

　　总体来看，这些细则存在以下特点。

　　首先，细则均在中办《规定》及相关法律法规的指导下，参照省内实情制定，有的参照的标准更高，管理的范围更广，提出的要求更严，有的不仅将“有过”干部收入囊中，还更加突出对“无为”干部的问责、调整。

　　如在适用对象上，大多数为县级以上党政机关的领导干部，小部分还涉及乡镇（街道）领导干部。

　　能上不能下，是长期制约干部工作的一大难题。因此，各省份细则都着重突出在干部管理中对“下”渠道的深度挖掘和对“如何下”做出适当规范，让干部“下”之有据。

　　多省将“调整”具体化为“如何调整”，明确规定问责方式、问责程序、调整方式、调整程序，并且在以往规定的基础上将各项考核指标予以量化和强调，无法量化的也尽量程序化、法制化、条理化。

　　如在问责方式上，规定多包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等。

　　调整方式上，主要为调离岗位、改任非领导职务、免职、降职、辞职辞退等。

　　审视文本不难发现，在细则制定中，各省份还充分突出了自身特色。

　　如安徽、青海、北京、天津将对生态保护不力的有关干部问责调整；宁夏、甘肃把不执行党的民族宗教政策作为领导干部“下”的依据，甘肃还把“妄议中央”写入细则，把扶贫工作作为领导干部能上能下的重要依据，并由省委组织部（绝大多数省份由省委办公厅）出台细则；山东除了要扶贫，还要落实新的发展理念；陕西则更为细致，从各个具体目标来认定工作责任。

　　“下”的干部救济渠道缺失？

　　笔者研究发现，在各省市所制定的细则文本中，仍有值得改进之处。

　　首先，此次重点规范“下”的程序和疏通“下”的通道，但未对被“下”之人予以完善的行政处分救济措施来配套执行。被问责和被调整的领导干部可能是出于某些主观原因而“被下”。但现有的行政处分申诉制度还不完善，未将行政处分纳入司法救济范围，尚待建立行政处分错案的追究制度。

　　其次，在各省实施细则中未提及被“下”对象的查阅档案权，受到纪律处分的公务员难以了解有关处分的详细情况，无法第一时间有效辩护。

　　最后，我国立法实践对行政处分没有统一的概念，对其也没有明确的界定及量化，因此运用行政处分时可能会标准不一，相互矛盾。从法理上说，行政首长在整个行政机关中处于核心地位，享有法定权威，但是，一些行政首长在重大问题上滥用“最后决定权”，惯于独断，使得处分结果有失偏颇。

　　因此，众多细则虽然直指为何“下”及如何“下”，却未具体明确量化“下”后如何处置的问题，没有明确界定行政处分的事由、方式、权限三者之间的联系，使处分结果在各省市之间，乃至各部门之间形成差异。

　　动态管理“上下”干部

　　提升领导干部“能上能下”规定落实效果，还需要从制度和执行两个维度入手，做好以下工作。

　　完善用人选拔机制。应把日常考察作为干部调整配备、从严管理的基础性工程，采用 “调研式考察”、“专项式考察”、“综合式考察”等方式，正面、侧面对所选、所用之人进行选拔。在干部人事制度改革试点中改进工作措施，一方面拓宽“上”的渠道，确保人才到位，另一方面疏通“下”的途径，择取“劣官”调整。

　　落实工作责任制，严惩卸责之人。党委（党组）、党委（党组）书记、组织人事部门分别承担起主体责任、第一责任人、具体工作责任职责，使各项工作责任到人，出问题一对一严肃追责，避免出现“为官不为”、“推诿扯皮”等。

　　动态管理“上下”干部。加强党内监督、行政监督和社会监督，一边“下放”不适之人，一边防止问题死灰复燃。要量化考核标准，善于运用考核结果，强化干部强制退出机制。同时，要使干部工作客观、公正，充分调动群众参与的积极性和主动性。对于新上来的干部，要及时培训，对于刚下去的干部，也要妥善做好安置，对其工作成果进行跟踪，当其符合“上”的条件时令其反馈工作成果，进行制度化考核和研究。

　　完善领导干部惩戒和处分救济制度。从形式上讲，我国公务员的惩戒方式正由单一的行政惩戒向着行政与司法相结合的方向发展。因此，加大问责力度的同时也应保证问责结果走向法治化，经由司法程序对其施以惩罚，以示警告。而被处罚对象也应享受申诉权利，但为了防止主观惩罚，须健全干部处分救济制度，保证其查阅档案权，防止部分领导干部被迫“下”。（作者单位：福建农林大学公共管理学院）

　　文/陈建平 骆梅芳