广东加快推进农村土地确权需要解决几个突出问题

农村土地承包经营权确权登记颁证是“三农”领域影响深远的重要基础性改革。

2014年广东提出“2014年扩大试点，2015年全面铺开，2016年基本完成”，但由于确权工作面临产权状况复杂、承包关系不清、权属争议较多等诸多始料不及的矛盾和困难，随后调整为与全国同步的“2018年底之前基本完成”。目前，广东农村土地承包经营权确权登记颁证工作严重滞后，已完成实测面积1787万亩，占“二调”耕地面积的47%，颁证面积仅占3.59%；若按100%全面确权且“不留死角、不留尾巴”的要求，实际上仅完成45.41%和3.46%；若按实测面积大于原耕地10%测算，实际完成率仅为42.34%和3.23%。

因此，现阶段广东农村土地确权登记颁证工作的主基调是下大力气往前推，加大力度，加快步伐，加强督促落实，着重解决好以下几个突出问题，扭转土地确权工作严重滞后的局面，确保高效优质完成确权任务。

在思想认识方面，要进一步统一认识，克服普遍存在的畏难和抵触情绪

当前，有些地区对土地确权工作仍没有真正重视起来，少数干部思想认识仍不到位，少数单位贯彻执行力度不够，影响了确权工作的进度。

（一）基层干部存在思想顾虑，执行力及公信力较弱

试点初期，广东不少基层干部甚至部分市县领导干部，对土地确权工作的必要性、重要性认识不到位，担心确权后增加征地难度及影响村集体经济收入和自身的福利待遇，担心历史遗留问题和长期积累的矛盾纠纷集中发生引发社会不稳定，担心对原来已经获得流转土地经营权的经营者造成影响，推进工作不主动、不积极、慢作为。尽管省相关主管部门开展了全方位、多层次的专题培训，阐述了土地确权工作的重要意义，解读了相关政策，但珠三角地区和粤东片基层干部求稳怕乱的思想顾虑依然严重，对确权工作普遍持谨慎态度，等待观望，走一步、看一步。另外，土地确权的工作范围广、内容多、利益纠葛和矛盾多，许多基层干部年龄老化、思想僵化、态度懒散，工作方法不创新，对政策重视程度远远不够，执行能力及公信力较差。

（二）农民集体意识较弱，利益观较强，对土地确权的认知存在偏差

现阶段，广东许多农民文化程度偏低，只顾眼前现实利益，不会因为集体利益而忽略个人利益或者让个人利益受损，认为土地确权势必减少其现有土地的权益、确权后进行流转会丢失土地的使用权，未来无所依靠。出于对自我利益保护的本能，农民对土地确权的第一反应是不信任和持观望态度，不清楚土地确权不改变权利现状、不损害现有合法权益、不影响使用权的农民大有人在。有的认为承包权“长久不变”即30年不变，以后还要调整土地，加上种地效益不高、确权费时误工，认为是“政府要我确权”，不愿意主动参与、支持和配合确权工作。组织村民开会民主决策确权有关事项或现场指认承包地界等，都需要发放误工补贴，部分地方出现事难议、议难决或议而不决的情况。

（三）确权和登记工作分属不同部门，存在交叉和不协调现象

农村土地所有权和承包经营权确权发证分属国土和农业两个部门。目前，广东国土资源部门“三权登记发证”工作已基本结束，农业部门土地承包经营权确权登记工作，点上已取得初步经验，面上已全省铺开。由于分属两个部门管理，在实际工作中易出现土地承包经营权登记实测面积与土地所有权确权登记面积不同的现象。而且，国土部门土地所有权全部确权到农民集体经济组织，与农业部门土地承包经营权要求确权到户不一致。此外，2014年广东土地确权登记颁证实施方案明确，由国土资源部门免费提供第二次土地调查成果和经省级验收合格的土地所有权确权成果，负责统筹组织实施全省1：2000正射影像图制作并免费提供使用。但在实际确权过程中，经与国土部门和各市县的多方协调与努力，2016年全省统一航拍工作才正式启动，严重阻碍了土地确权的进度和效率。

建议：一是进一步加大宣传动员力度，形成全社会对土地确权重要性的共识。充分发挥农民主体作用，让农民“经自己手，确自家权”，增强农民支持和参与确权的主动性。二是对基层干部开展土地确权相关法律、法规、政策培训的同时，加强对档案管理、地籍测量技术及程序、登记业务操作规程的培训，减少基层干部对确权工作的畏难情绪。三是统筹推进确权工作，国土资源部门要与农业部门密切合作，统一政策口径，确保确权真正做到农户受益。四是将确权工作纳入对各级党政尤其是县镇两级党政领导干部考核范畴，探索建立约谈制度，推动实现市县党政领导定期约谈辖区内确权进展缓慢的县镇党政负责人。

在相关政策方面，配套措施要同步跟进，确保政策系统性和完整性广东农村土地承包经营权确权工作在推进过程中遇到的政策性矛盾较为突出。

（一）确权对象界定标准不统一

农村土地承包法规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，但对成员以及其资格的认定问题并未给出具体解释。2013年，粤府189号文《农村集体经济组织管理规定》对农村集体经济组织成员的资格界定、权利责任义务、成员的进入和退出机制等问题，进行了规定，但认定标准既有“股民标准”、“户口标准”，又有“村民会议标准”。从广东确权试点的具体实践来看，实行股份制改革的地区通常以股民标准界定，粤东西北地区常以户口作为标准，在解决集体经济组织成员权益纠纷时又通过会议表决的形式。不同地区的农村在认定集体经济组织成员资格时“太任性”，导致广东各地在土地确权过程中出现了利益分配不公、矛盾激化等问题，个别地方甚至以“村民自治”为由，否定部分村民的合法权益。

（二）确权期限界定标准不清晰

土地二轮承包后，中央明确期限“三十年不变”。土地确权在二轮延包的基础上进行，必然受到现行法律规定的承包期制约。十八届三中全会又提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，但是“长久不变”的具体政策涵义、与土地二轮承包之间的关系等问题，中央政策未做出具体规定，省里也没有给出解释。目前，广东所有已经颁发的土地确权证书都明确了期限到2028年或2029年，但到期后，证书上所列明的承包地面积和位置是否“长久没变”，大家都不清楚。土地确权登记与二轮承包之间的关系没有明确，确权期限不清晰，农民群众的关切程度和预期存在较大差异，直接影响其参与确权工作的积极性。

（三）确权登记中遇到的政策性矛盾突出

广东农村地区土地情况较为复杂，珠三角核心区和不少城镇郊区因历史原因没有严格落实土地管理和二轮延包政策，进行了股份制改革，原有承包地界线被完全打乱，给确权登记起始时点的选择以及证书起止年限的确定都带来很大困扰。其他地区二轮承包办法不统一，有的采用一轮基础上直接延长续包方式，有的采用“小调整”后延长，虽然不符合法律政策规定，但群众认可既成事实，造成实际土地承包经营状况与1998年确权发证的情况不符，无法以二轮延包的基础数据作为确权依据。另外，在承包期内，个别地方村集体以维持公共开支为由，超标准长时间预留机动地，与民争利。这些都增加了土地确权登记工作的复杂性和艰巨性。

建议：一是提请中央抓紧研究出台政策，指导全国的农村土地确权登记颁证工作，尽快明确“农村集体经济组织成员”的具体含义，统一资格认定标准，对农村土地承包关系长久不变的问题作出具体政策规定和政策诠释。在中央未明确相关政策之前，建议以省委省政府名义出台指导性工作文件，加快对土地确权对象的资格标准制定。二是严格遵循二轮承包规定的“承包期限三十年”的相关精神，不改变承包地经营权使用年限。三是从土地确权涉及的利益与矛盾纠纷出发，从试点产生的问题着手，完善土地确权政策法规体系，做到完全按照政策规范办事。对于一些人地矛盾特别突出的地方、一些政策法律没有明确规定的问题，要充分尊重农民群众意愿，由村民民主协商解决。

在制度设计方面，如何坚持好确地为主的原则是广东土地确权工作需要解决的重大课题2015年，《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证的意见》进一步将“坚持以确权确地为主”作为开展工作必须把握的政策原则。确实权，就是要把农户的承包地块数量、面积搞清楚，权属边界弄准确。确权确股不确地虽然能体现农户对承包地的收益权，但农户不享有占有、使用权，不是法律意义上的用益物权。广东土地确权展开于区域发展不平衡的现实省情之下，需要迈过珠三角地区土地利用模式多样化和粤东西北地区经济社会发展相对滞后的门槛，与中央精神完成精准对接，下好全省同步一盘棋。鉴于珠三角核心区和粤东西北地区受历史和现实因素叠加影响，具体工作中碰到的问题错综复杂，用一个标准、一个模式不可能很好解决，亟需用系统的思维、全域的理念对确权制度予以通盘考虑。

建议：在加快推进广东土地确权工作的过程中，要充分考虑千差万别的农村情况，坚持以“确地”为主的同时，尊重农民群众意愿，因地制宜推进土地确权。一是珠三角核心区完成股份制改造、确地确有困难的村，积极探索承包经营权证与股权证“两证合一”模式，实施方案要经全体村民协商同意，民主确定确股的实施条件、操作路径及股权管理方式。二是对于土地细碎化程度极为严重、人地矛盾特别突出的粤东西北地区，在土地平整、水电设施配套等土地综合治理的基础上，鼓励探索先互换调整再确地到户的方式。三是对于“两田制”遗留的村集体统筹土地，可采取“确权确股”或“确权确份额”的方式推进。四是对沿袭小调整做法的地区，应充分尊重农民的传统习惯，在小调整到期后，重新调整分配承包地再进行确权。

在具体工作方面，土地确权工作量大，亟需协调落实专门工作机构、人员和市县财政补助经费目前，广东土地确权成本较高，粤东西北地区地貌复杂、山地旱地多、水田少、地块零星分散，确权成本在40元/亩左右，高于江苏的20元/亩、全国平均的35元/亩。国家财政明确每亩给予10元补助，省财政也明确除珠三角地区外，对各县（市、区）按每亩10元（江门开平、台山按每亩7元）标准给予补助，粤东西北地区各县（市、区）、尤其是农业县确权经费缺口较大。而在实际确权工作中，航拍实测面积一般大于原耕地（“二调”）面积的10%左右，但国家和省财政都是按“二调”耕地面积给予补助，意味着国家和省财政确权补助也将存在10%左右的缺口。当前各地确权工作进度有限，这一缺口尚未凸显。如若按262.33万公顷耕地100%全面确权且“不留死角、不留尾巴”的要求，国家和省财政补助缺口及地方确权经费缺口就更大。除此之外，土地确权登记面对千家万户，需要专门工作机构和专职工作人员，广东农村这方面的机构和人员非常欠缺，而且主要任务是抓中心工作，也没有把精力用在农经工作上，严重拖缓了整体确权进度。

建议：加强基层农经机构和队伍建设，解决人力不足问题；省、市、县将土地确权工作列入民生工程，省财政加大对粤东西北地区的经费投入比例，各市、县财政配套解决所需经费，保证土地确权工作顺利推进。

在后确权时期，亟需完善确权成果社会服务平台，激发农村生产要素内在活力土地确权是“三权分置”农地制度的基础和前提。从农民角度来看，可以保障农民的土地权益不受损害；从政府角度来看，则可实现土地信息化的动态管理。从广东已完成确权地区的实践情况看，土地确权并没有有效促进土地流转和土地承包经营权抵押贷款功能的实现，也没有从根本上解决防止侵害农民土地权益的问题。

建议：一是省统筹统一建设土地确权数据信息管理系统，探索建立农村（社区）集体经济组织股权与土地承包经营权益相对应的信息登记和联动机制，将农村“三资”平台纳入土地信息化建设，促进资源整合、土地增值和公平交易。二是积极推进“三权分置”，探索农村土地承包经营权流转机制，建立农村土地承包经营权产权交易中心，引导、鼓励经营权向种植能手、家庭农场、农业龙头企业等新型经营主体流转。三是强化土地承包权的物权功能，完善经营权抵押贷款机制，鼓励地方政府出资或参股建立担保公司，建立风险补偿基金。四是实化土地集体所有权。农村土地集体所有权“虚化”将动摇农村基本经济制度和党在农村的执政基础，亟需在“后确权时期”加以认真研究解决。当前，要严格执行《土地管理法》，强化“土地集体所有者”对撂荒连续2年以上的耕地收回重新发包的权利，优化耕地资源配置。(张燕)

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