进一步扩大以自然村为基本单元的村民自治改革试点——广东以自然村为基本单元的村民自治的实践探索

农村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础，其核心是改革创新和完善村民自治这一我国农村基本政治制度。1982年宪法第111条确定“村民委员会是基层群众自治性组织”。1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》第七条规定：“村民委员会一般设在自然村”，1998年通过的《村民委员会组织法》删除了该内容，我国农村村民自治自此以行政村为基本单元。2012年，广东清远市在全国率先开展以自然村为基本单元的村民自治试点。2014年中央一号文件明确可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点后，肇庆市德庆县也开展以自然村为基本单元的村民自治改革试点。2016年10月，在总结广东清远、云浮、肇庆等地先行试点经验基础上，中央两办以“31号文”印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》。广东应乘势而上，发挥先行优势，以问题为导向完善试点机制，并围绕解决“三农”重点问题进一步扩大试点，改革创新村民自治体制机制，推进广东农村治理体系和治理能力现代化。

广东在全国率先探索村民自治制度改革

早在2011年，云浮市党委政府引导发动，分别以村民小组（自然村）、行政村、乡镇以基本单元，按照“民事民办、民事民治”的原则，探索建立三级理事会，在村民小组（自然村）组建村民理事会，在行政村组建社区理事会，在乡镇组建乡民理事会。其中，村民理事会由本村有威望、有能力、有公德、守法纪的老党员、老教师、老村干、村民代表、外出乡贤等组成。村民理事会解决了村“两委”解决不了的问题，填补了以行政村为基本单元的村民自治管理真空，得到了广大人民群众的积极拥护和支持，取得了良好的成效。

2012年，鉴于农村基层组织弱化、村民自治虚化和农村社会矛盾突出等问题，清远市进一步大胆探索以“三个重心下移”（党组织建设重心下移、村民自治重心下移、农村公共服务重心下移）和“三个整合”（农村土地资源整合、财政涉农资金整合、涉农服务平台整合）为主要内容的农村治理体系改革，突破了以行政村为基本单元的村民自治模式：农村基层党组织设置由“乡镇党委—行政村党支部”改革为“乡镇党委—行政村党总支部—村民小组（自然村）党支部”，把党支部建在村民小组（自然村）；在3个改革试点镇，将乡村治理结构由“乡镇—行政村—村民小组”改革为“乡镇—片区—村（原村民小组或自然村）”，实行以村民小组（自然村）为基本单元的村民自治模式，改为片区的原行政村成为乡镇政府的派出机构。在非试点乡镇，在村民小组（自然村）建立村民理事会，完善现行的“乡镇—行政村—村民小组”乡村治理结构。

2014年，肇庆市德庆县充分借鉴清远和云浮的经验做法，开展了村民自治制度改革试点。一是在自然村设立党支部。以官圩镇为试点，逐步将党员人数达到50人以上的行政村的党支部升格为党总支部，在自然村设立党支部。目前，德庆县已有16个行政村党支部升格为党总支，53个自然村建立党支部。二是基于现有的“乡镇—行政村—村民小组”乡村治理结构基础，在村民小组（自然村）探索成立村民（乡贤）议事会、理事会。目前全县已有48个自然村成立了村民（乡贤）理事会。

村民（乡贤）理事会协助调解邻里纠纷、兴办公益事业，协助村民小组（自然村）自治。同时，抓住人、财、事三个关键要素，以“四大抓手”推动自然村村民自治取得实效：

——抓干部联系群众，提升自然村自治能力。开展“回乡走亲、服务家乡”活动，对德庆籍的干部职工按行政村(社区)进行归类，组织他们利用双休日、节假日等非工作时间回乡，每季度回乡走亲不少于2次，走访农户不少于10户；每年至少为群众办1件以上好事实事。德庆县四套班子领导分别挂钩联系13个镇（街），888名镇（街）领导干部和1010名村（社区）“两委”干部组建了193个驻点团队和193个辅助团队，开展活动1.1万场次，走访群众11.8万户，接待群众1.6万次，征询群众意见8.2万人次，解决群众问题4200多件。

——抓农业产业化发展，增加自然村集体经济收入。目前德庆县发展农民专业合作社370家。依托“省级新农村示范片”建设，按照“龙母故乡·百里花果园”发展定位，连片规划建设，大力发展庄园式乡村休闲旅游；推动悦城镇罗洪村建设玉龙寨景区，每年仅门票可为村集体增收10万元。突出“一村一品”，巩固贡柑主导产业，大力发展红米、红薯、红豆、紫淮山、巴戟、首乌等“大红大紫”特色农产品。在广东率先实现电商镇村全覆盖，目前德庆县已建立电子商务服务站130多家、电子商务服务点200多家、农家网店1300多家。

——抓公共服务体系建设，强化便民利民的服务。投资8285万元，建设县镇村三级公共服务综合平台。采取“县招聘、镇管理、村使用”模式，以政府购买服务方式公开招聘村级代办员193名。目前，户籍管理、养老保险等78项服务事项进驻村级公共服务站代办，一站式办理率达到100%、网上申报办理率达到70%以上。

——抓新农村建设，以点带面树立村民自治示范。例如，武垄镇武垄村委会云流岗村2016年春节期间，理事会筹集资金4000多元牵头举办篮球赛、拔河赛等体育活动，向村中42位70岁以上长者发放慰问金4200元，协助调解邻里纠纷2宗；新农村示范片5个主体村的村民（乡贤）理事会，积圾发动村民开展拆迁、义务投工和筹资工作，目前已筹集资金380多万元投入新农村示范片建设。党总支部和自然村的党支部充分发挥领导核心和战斗堡垒作用,德庆县仅用73天时间就完成了广佛肇高速德庆段征地工作，成为途经路线最长、完成征地时间最短的县，并做到和谐征地、和谐拆迁，实现零投诉、零上访。

推进以自然村为基本单元的村民自治改革需要解决的突出问题

（一）思想观念问题

随着城镇化的高速发展，大部分村民处于流动状态，个人主义、拜金主义、享乐主义逐步蔓延，以血缘和地缘关系为纽带的村落社会正在瓦解，人情越来越淡薄，村民合作意识、合作能力明显欠缺。留守人员文化程度较低，缺少政治素质好、组织能力强、威信高的人才挑起自治的大梁。村民习惯“被组织”，对乡（镇）政府的依赖感较强，对自主开展组织协商议事、办理公益事业等积极性不高。

（二）经济基础问题

大部分自然村，在实施家庭联产承包责任制、取消农业税之后，集体经济普遍弱化甚至空壳，村民自治的公共事务主要靠筹资，村民参与成本越高、动力越少，自然村理事会的运作缺少长期稳定的经费来源。农村居民收入差距大，利益发生分化，收入低的弱势群体的政治效能感较弱，更关心物质，经济强人、家族势力、黑社会势力等容易把控自治。

（三）治理依据问题

现有的法律、规章对以自然村为基本单元的村民自治尚未有明确的规定，相关政策衔接并不顺畅，村委会与理事会之间分工不清。自然村理事会的章程制度主要由乡镇政府自上而下协助制定规范的文本，与实际运行的村规民约有所出入。对侵害村民利益等行为缺少处罚性规定，人情、面子、关系等影响制度运行，难以避免“村官腐败”现象在自然村的发生。

（四）自然村党组织的核心领导力问题

自然村党员的年龄结构老化，有的党员不能起模范带头作用，人难选、无人选、后继乏人问题突出。自然村可以成立理事会，但是不一定能成立党支部，即便成立了，也可能因为党员老龄化，难以实现理事长和支部书记一肩挑，不利于党领导村自治。例如德庆全县7253名农村党员中，51岁以上的4560名、约占62.9%；193个村级党组织，属于“软弱涣散”的党组织12个，占6.2%。

推进以自然村为基本单元的村民自治改革的建议

现阶段，推进以自然村为基本单元的村民自治，关键要解决好两个方面的问题：一是如何落实中央两办“31号文”的要求，进一步完善政策、健全机制，把基础性工作做实做好。二是如何保持先发优势，在广东进一步扩大试点并逐步推向全省。

（一）以问题为导向，健全以自然村为基本单元的村民自治机制

——完善制度流程。建议制定《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治的操作指南》，明确在保持现有村民委员会设置格局的前提下，在能够单独建立党组织的自然村设立党支部，在有自治愿望和能力的自然村设立村民理事会。其中，理事会作为民主协商机构，不承担行政管理职务，接受村党支部和村委会的领导，村委会对自然村村民自治负有指导职责。制定理事会评选、议事、监督等流程和规范性文本，结合乡村风俗梳理常态化和非常态化的自治活动清单。

——加大人才培养。优化党员结构，发展党员向农村35岁以下、高中以上文化程度、具有政治觉悟的致富能手和产业带头人倾斜。加强对自然村自治组织的指导协调力度，搭建乡镇党委政府、村委会与自然村自治组织，特别是党组织负责人和理事长之间的沟通机制，加大培训力度，确保村民自治活动在法律制度框架内运行。

——优化自治环境。当前农村逐步从“熟人社会”向“半熟人社会”转变，有如“流动的散沙”，村民自治必须营造良好的社会环境。从观念上强化农村集体成员的观念，组织自然村整理村史、族谱，提高村民的集体观念、大局观念。促进村民横向联系，指导村民利用“互联网+”搭建留守与外出人员之间的交流平台。加大信息支持与服务，宣传法律法规和政策规章，介绍其他试点地区的经验与做法。扶持发展兴趣小组等民间组织，丰富乡村文化生活，减少黄赌毒的渗入机会。

——保障资金来源。自然村自治组织本质上属于村民自发的议事机构，财政对自治组织的支持应采用项目补贴或者以奖代补方式，不建议将工作人员的待遇补助纳入地方财政统筹。即自治组织的项目经费与办公经费由村集体收入、村民自筹、财政奖补共同组成。特别是要鼓励发展集体经济，实施股份制改革，促进土地流转，打造农业特色产业，发展壮大农民合作社，发展新型合作化经济，夯实利益联结基础。

（二）紧紧围绕解决“三农”突出矛盾，大力推广村民自治

广东作为全国试点先行地区，应紧紧抓住先发优势，出台省内试点方案，在多个市县部署开展试点，并逐步推向全省，把以村民小组或自然村为基本单元的村民自治作为解决当前“三农”问题的重要抓手，特别是在以下几个方面发挥作用：

——强化集体土地所有制。中央两办今年印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确要求“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”。以自然村为单位建立集体经济组织民主议事机制，有助于保障村民的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权。

——完善农村公共服务。农村基本公共服务供给不足、养老医保等社会保障水平不高、农村“空心化”、农村建设缺乏主体、“三留守”群体处境困难、赌博风气蔓延等问题成为乡村治理的难点，依靠政府自上而下的行政管理难以彻底解决，必须唤醒村民的主体意识，通过村党支部、村民理事会加强农村社会治理。

——促进农业转型升级。要走上产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的新型农业现代化道路，适度规模经营、集约化、组织化是关键。农户承包土地面积小、地块多、分布广，分散小规模生产和经营效率低，农业企业或种养大户土地流转成本高，村民理事会等自治组织可发挥熟人优势，在土地调整、确权登记、流转，以及组建合作社等方面发挥重要作用。

——整治农村人居环境。广东有相当数量的农村垃圾遍地、污水横流、脏乱差问题突出，各级政府高度重视，但有部分村民认为环境整治是政府的事，参与度不高。村民自治组织应成为政府与群众的纽带，动员村民主动参与村庄规划，整治垃圾污染、畜禽污染等突出问题，宣传环保意识，对危害乡村环境的生产行为进行监督。

——夯实党在农村的执政基础。推广村民自治，必须强化农村基层党组织的作用，不能片面强调自治和自主性。党员队伍结构不合理、年龄老化、能力不足的地方，基层党组织更应该认真学习、贯彻落实党的十八届六中全会精神，牢固树立“四个意识”，坚持全面从严治党，积极回应群众关切，努力化解各类社会矛盾，把党的领导落实到基层治理的各方面。(宁雪兰)