以重点示范项目带动农村经营性集体建设用地入市——以佛山市南海区农村集体建设用地改革为视角

农村集体经营性建设用地入市是农村改革的一项全新工作，由于国家和广东省基本没有出台可操作性强的实施细则，导致此项工作推进困难重重。近几年，南海区以国家农村土地制度改革试点为契机，开展了农村集体经营性建设用地入市探索，基本构建了“制度完善、交易公平、服务高效、信息通达”的农村集体经营性建设用地入市机制。截至2016年底，共完成集体经营性建设用地入市42宗，面积约1670亩，总成交金额36亿元。农村集体建设用地入市与高端重点产业相结合的项目共21个，其中8个重点培育项目已成功入市，面积约910亩。总结南海区农村集体经营性土地入市经验，对于盘活农村集体资产，解决珠三角地区征地难问题，具有启示性意义。

南海区农村集体经营性建设用地入市的工作实践

佛山市南海区集体建设用地流转工作起步较早，在试点改革前，90%的集体建设用地以出租方式流转，出让方式仅占10%，征地用地十分困难。为进一步提高农村集体经营性建设用地使用效率，增强农村发展动能，南海区创新机制，开展农村集体建设用地入市试点工作，取得显著成效，其主要做法是：

（一）摸清家底，开展农村集体建设用地调查

先从农村集体经营性建设用地的供给端入手，摸清本地区农村集体建设用地基本情况。聘请有资质的中介机构协助开展土地基础数据调查，通过内业整理和外业实地勘察，对全区1.5万多个农村集体经营性建设用地调查单元进行上图入库，明确每一宗土地的位置、权属状况、面积、用途、利用情况等信息。根据摸查结果，南海区集体建设用地303.98平方公里，其中集体经营性建设用地面积171.37平方公里，占集体建设用地总面积的56.4%。

（二）规划引领，建立重点示范项目库

南海区充分利用“多规合一”试点的机遇，统筹土地利用、城乡建设、产业发展等规划，根据南海区东、中、西三大片区不同的发展定位，使各类规划在空间上融合协调，做好农村集体经营性建设用地的规划调整工作，使其符合片区产业规划和城市规划要求。加快控制性详细规划编制全覆盖工作，落实入市农村集体经营性建设用地规划管控要求。根据规划要求，全面收集重点示范项目情况，通过召开农村集体经营性建设用地征询会议、问卷调查、上门走访等方式，对企业、金融机构等市场主体进行入市意愿调查，全面听取各类市场主体对入市试点改革的意见建议，建立农村集体经营性建设用地重点示范项目库。

（三）完善政策，规范推进试点改革工作

全面梳理已有的集体建设用地流转政策文件，同时组织召开农村土地制度改革专家研讨会，有针对性地开展农村集体土地产权制度、用地整理储备、抵押融资、调节金征收、税收征缴等专题调研，并形成专题调研成果作为制订政策体系的理论支撑。按照有关法律法规要求，广泛征求镇（街道）、村居、企业等多方面的意见，形成《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》等“1+N”入市政策体系，该政策体系涵盖了用地手续、资产公开交易、集体资产管理、入市监管、产业载体项目管理、土地抵押融资等11份政策文件。

（四）项目带动，推动农村集体经营性建设用地入市

南海区根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（粤府令第100号）等有关政策规定，推动重点示范项目与农村集体经营性建设用地相结合入市。根据土地、城乡、产业的规划要求，南海区培育了御堡国际等21个入市重点示范项目，落实责任人解决好项目的规划调整、用地指标、立项报建等问题，同时加大集体建设用地入市政策宣传，加大招商力度，以点带面，形成有特色、可复制、易推广的入市模式。目前，已完成8个项目的农村集体经营性建设用地入市工作。

（五）创新突破，建立完善试点工作体制机制

南海区大胆探索，建立相关的体制机制，主要内容包括：一是建立集体建设用土整理储备制度，解决了农村集体经营性建设用地量大分散、利用率低的问题；二是实行公共建设用地预留制度，根据规划要求，按入市交易的20-25%比例预留建设用地，作为城乡公共基础设施配套用地；三是对权属争议较大、入市主体较多的地块、地段，实施片区综合整治工程，推动权属清晰、地块完整的农村集体经营性建设用地入市；四是对农村集体经营性建设用地产业载体项目及地上物业进行分割登记、分拆销售，提高项目物业的利用效率，释放农村集体经营性建设用地权能。

入市过程中存在的问题

南海区农村集体经营性建设用地入市虽取得一定成效，但由于缺乏具体操作细化的入市办法，加上无其他地区经验可循，南海区在试点实践中遇到了诸多困难与问题：

一是集体建设用地入市范围问题。根据改革方案试点精神，确定为集体建设用地的存量土地才可纳入入市范围。但征地返还给集体的留用安置土地作为新增集体建设用地不允许入市，因而入市范围较小。

二是入市交易所得收益的分配问题。目前，没有明确的政策文件规范集体建设用地入市所得的分配问题，当前南海区的做法是：入市所得分配给村集体、村民，南海区文件规定收取土地增值收益调节金，但由于缺乏上位法支撑，该项费用收取难度大。

三是农村集体经营性建设用地抵押融资问题。由于《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条限制了集体所有土地使用权抵押，尽管南海区出台了《农村集体经营性建设用地抵押融资管理试行办法》，部分入市项目也获得了个别银行的融资贷款，但多数银行对农村集体经营性建设用地抵押融资仍保持谨慎态度。

四是入市交易公平公正问题。集体建设用地入市交易项目招标文件大多设有具体的产业门类、企业资质、特殊条款等门槛，存在“定向”招标问题。

五是集体建设用地使用权期满后的产权处置问题。在南海区的实践当中，基本约定集体建设用地使用权到期后，土地及其地上构筑物无偿归村集体所有，这与国有建设用地使用权到期后无需付费即可申请续期的政策不同，难以体现国有、集体建设用地“同权、同价”。

几点启示

党的十八届三中全会提出了集体经营性建设用地入市的改革要求，2016年中央农村工作会议明确推进农业供给侧结构性改革，要求全面激活市场要素。2015年2月国家选取了33个农村土地制度改革试点，佛山市南海区被列为我省的唯一改革试点，同时中央关于农村土地改革的精神和法律授权改革为南海区下一步推进集体经营性建设用地入市工作提供了更加有力的政策支持。当前，南海区农村集体经营性建设用地入市试点改革，为广东其他地区提供了可资借鉴的经验。

（一）实施集体建设用地入市需要良好的治理基础

只有完善基层治理体制机制，夯实治理基础，才能保障集体建设用地入市顺利进行。有条件的地方首先要开展农村土地股份制改革，进一步明晰集体土地权属关系。例如：南海御堡国际项目所在地南海区桂城街道夏南二村，已完成农村土地股份制改革，有一个股份合作经济社和5个组级经济社。农村治理基础良好，群众矛盾较少，容易形成统一意见，因而改革推进比较容易。

（二）充分尊重农民群众的意愿并确保其权益

为保障项目顺利实施，每个入市项目都要进行集体表决，充分尊重群众意愿，同时要配套出台农村集体资产管理规定载明股东权益，充分保障村集体、农户（股东）的利益。如南海御堡国际项目集体经营性建设用地成交价2亿多元，折合200万元/亩，扣除各项费用后，村集体经济组织成员年人均可分红1万多元。因此，厦南二股份合作经济社在表决103.8亩集体建设用地使用权流转时，获得高达98.4%的赞成率，保证了入市集体建设用地的顺利流转。

（三）配套完善的入市政策体系是推进入市项目落地的加速器

农村集体建设用地入市属于新生事物，且涉及集体建设用地确权、用地手续办理、农村集体资产交易管理、农村集体资产财务管理、用地抵押融资、土地整理储备等多个环节，都需要规范的流程。因此，在实施集体建设用地入市前，要结合本地实际、充分调研，制定出台全面、可操作性强的入市改革试点政策体系，切实做到有规章可循。

（四）建立集体建设用地基准地价和租金体系基准地价是集体建设用地入市成功与否的重要因素，要结合本地土地市场实际，参照国有建设用地基准地价体系，建立起集体建设用地基准地价和租金体系，合理引导投资者，逐步实现国有、集体建设用地“同权、同价”。

（五）构建完善的农村集体资产管理交易平台农村集体建设用地交易的载体就是农村集体资产管理交易平台，公平、公开、公正原则通过交易平台来实现。要利用信息化、智能化设备完善平台“硬件”，从技术层面保障交易公平。

（六）重点示范项目要与入市农地相结合实施集体建设用地入市工作，并不只是为了获取土地流转收入来提高农民收入，而是通过吸引、培育先进制造、战略新兴产业、高端服务等重点示范项目，实现一产二产三产深度融合，建设特色村镇以支撑产业发展，为农村地区提供新的发展动能。(李松杰)

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