突破增长瓶颈尤需深层改革

　　下一步重点改革方向至少有三--对待民营经济同等化、金融市场开放一体化、土地要素流转市场化

　　当前，中国正处于经济发展驱动转型与国家治理现代化的关键阶段，近些年来实体经济却面临发展困境和挑战，拖累经济增长持续下滑。这种实际经济增长率的持续过快下滑，难道真的是“新常态”下的态势？是潜在增长率极速放缓造成的吗？当然，毫无疑问，经过将近40年的改革开放，由于要素收益递减的客观经济规律发挥作用，中国经济增长的中枢已经出现趋势性下移。但是，这个下滑程度不应那么快、那么大。在短短几年，GDP增速从将近10%掉到7%以下，下跌近3个百分点。一般来说，即使抛开深化改革、社会治理等制度建设方面带来的可能红利不论，仅从劳动力、资本和全要素生产率等方面看，中国经济潜在增长率并未大幅下滑，仍有保持中高速增长的潜力。

　　那么，是什么原因拉大了实际增长率与潜在增长率之间的差距？应如何缩小二者之间的差距，使潜在增长率得到充分释放？要使中国经济稳中有进，实现又好又快发展，同时使居民收入水平不断提高，就必须扭转实体经济下行趋势。这需要解决两个关键性的问题：一是提高资源配置效率；二是激发创新力。前者可让实际增长率接近潜在增长率，后者可不断提升潜在增长率或延缓其下滑，两者都会让生产率提升。而这又都需要市场化改革的推进，如此才能不断收获增长红利。

　　实体经济增长瓶颈出现的根源何在

　　一般而言，一个经济体在一定时期内出现增长放缓，主要有两个原因：一是周期性的；二是结构性的，即因经济社会发展、科学技术发明和创新导致的结构性变化。当前中国经济持续下行有一定的周期性原因，但是我认为它不是造成中国实际增长率大幅度下滑的根本原因。实际上，美国现在的经济发展比较好，比十年前的世界金融危机时候好很多，其他国家也是如此，但为什么中国的增长速度会继续下滑呢？我认为其原因更多是来自中国经济自身的结构性问题。除了这两个原因外，中国作为一个转型经济体，更面临着发展驱动和经济体制双转型滞后的问题，这才是导致中国实际经济增长低于潜在经济增长和潜在增长率不能大幅提高（创新能力不足）的更为关键的基本、基础制度性根源。如何通过制度变革实现从要素驱动向效率驱动、创新驱动的转变，是突破增长瓶颈的关键。

　　五重原因叠加下的实体经济困境

　　尽管从短期看，自2017年以来，中国经济从一些指标上呈现向好的态势，但一些先行指标如PMI等显示经济下行风险犹存，并伴随着其他潜在风险，包括金融风险、债务风险（企业债务、地方政府债务、特别是被政府部门忽视的家庭债务风险），以及来自于产能过剩的通缩压力和投资放缓的风险。我和合作者两年前就曾撰文分析了导致中国经济下滑的五大因素，第一是驱动红利衰竭；第二是政府主导动力的枯竭；第三是过剩的国企产能挤压民营经济的发展方式不具有可持续性；第四是政府施政过程中出现严重的不作为；第五是对于“新常态”理解的偏误。前三个是经济上的原因，后两个是治理方面的原因或者是理解偏差的原因。

　　如今，两年过去了，五重原因仍然存在，没有从根源上解决。中国经济发展中的结构性和制度性问题还没有得到解决，导致了民间投资信心不足及当前实体经济发展面临困境。

　　1.要素边际收益递减，要素驱动红利下降导致增长中枢下移。可以看出，进入21世纪以来，中国人口红利开始下降，但是下降的速度实际上并不是那么明显，左边深颜色、实线的区域是已经发生的，右边是预测值。实红线部分近些年来是在下降，但是下降的速度不是那么快。

　　可以看出，资本的边际报酬递减非常明显，也就是说一味靠财政政策、靠追加投资所带来的效益将会加速下滑。

　　2.政府主导动力枯竭、公共服务功能欠缺、内生增长匮乏。政府主导动力的枯竭、公共服务能力的欠缺、内生增长匮乏，是两年前我分析的原因之一，后来中共十八届五中全会又提出了“三去一降一补”的具体任务，这个问题是否好转了？我感到依然如故，没有什么大的变化，这种靠行政手段而没有从根源、制度上去解决问题，随时会死灰复燃。分税制改革后中国财政体制是“上面千条线，底下一根针”，地方政府的财力和事权本身不匹配，导致政府干预经济获取财政收入的激励加大，这使得产能过剩、效率低下和寻租空间巨大，不具可持续性。同时，土地财政也空前膨胀，推动房价高速增长，刺激投机资金涌入，挤压实体经济。

　　地方政府的财政收入来自三个方面：一是通过卖生产性土地推动经济增长获得税收；二是通过卖商品用地，这占政府土地财政的一大块；三是把土地作为抵押，形成了政府收入，推动城镇化建设和地方发展，这种模式导致了房价和地价的快速上涨，从而继续征地、卖地或抵押，以此获得更高收入和更多融资。但是这种方式的土地财政是不可持续的，可能还会继续10年、20年，但20年以后怎么办？况且，现在地方政府的债务已经有很大风险了。

　　由于中国政府基本还是一个发展型政府，而非公共服务型政府，在市场可以发挥作用的地方越位和错位，在市场不能发挥作用或容易失灵的地方却大量缺位，导致了国民生、老、病、居、教等方面的后顾之忧。一个直接后果是居民预防性储蓄过多，消费意愿和能力不足。尽管近年来最终消费对经济增长的贡献率有所增加，但这与投资的非正常大幅下滑和出口的放缓有很大关系。

　　从国家统计局住户调查数据来看，中国居民储蓄率（<居民人均收入-居民人均支出>／居民人均收入）约为30%左右，仍居全球领先位置，且高于其他新兴市场国家（如其他金砖国家）和日本等发达国家历史转型期（如日本20世纪70-80年代）的水平，但从中长期来看，却不利于经济增长。宏观经济的可持续增长需要消费潜力的不断释放，而社会保障制度的完善和贫富差距的缩小可以增强居民的边际消费倾向，刺激有效需求，但由于政府在社会保障方面存在一定程度的缺位，导致内部需求不足，从而使得内生增长匮乏。

　　3.国有企业产能过剩、挤压民营经济，经济活力下降。通过政府的行为主导和输血，进一步地把国企做大问题不大，但做强就很难说，做优更加不太可能。国有企业做优能够解决效率低下和寻租腐败的问题吗？可见的事实是，国企过大过强，将会挤压民企，造成了机会不公以及不利于创新。而我们面对国企产能过剩所采取的一些措施往往容易治标不治本。

　　观察近年来各省经济增长数据，可以发现一个现象，即国有经济比重越大、民营经济越不发达的省份往往经济增速越靠后、速度下降越快，如东北三省。这些地区的国有企业往往凭借控制资源能源与优先获取金融资源的优势而占有过多要素，而民营中小微企业则面临比其他地区民营经济更为突出的融资难、生产成本高等问题，发展严重受限，这就使得当地市场没有一个良性的竞争机制，经济活力下降。

　　4.政府自身的目标管理缺失、不作为和慢作为现象严重。目前，地方政府自身的目标管理普遍缺失，不作为、慢作为现象确实严重。但政府与经济活动至今密切相关，市场在资源配置中仍未发挥决定性作用，政商关系仍没有理顺，“跑项目、拿批文”是其一大特征，这不能算是政府在发挥好的作用。

　　的确如此，当前各级政府对从事经济活动的各种程序审批、项目审批、准入壁垒依然众多，维护和服务性的有限政府的目标还远未达到。由于经济活动中的政府管制并没有放松，民企并没有得到公平的待遇。地方政府的施政目标有时候并不一致，导致政府行为出现矛盾。还有，很多地方官员目前的心态就是多做多错、少做少错、不做不错，政府部门办事效率的高低，就成为影响发展的重要因素。总之，政府自身目标管理的缺失，乱作为、不作为或慢作为，进一步加剧了实体经济的困难。

　　5.对“新常态”的理解出现偏差。“新常态”是指粗放式的高投资、高消耗、高污染所支撑的高速增长不可持续，在提高市场效率与社会公平正义安定有序治理方面要有新作为，使得还没有进入平衡增长轨道的中国经济保持中高速增长。十八届三中全会有两大亮点：一是让市场在资源配置中发挥决定性作用，二是国家治理体系和治理能力现代化。但是，放弃粗放式高速增长的旧常态和提倡政府简政放权及减少政府的越位，决不应与政府不作为、放任经济放缓划等号，更不意味着经济增长的大幅、过快下滑，从而自我放松对实现经济增长目标的坚定承诺和责任心态。

　　上述五重原因可进一步归纳为三个结构性失衡：第一是经济结构失衡。主要表现在需求不足、产业过剩；民企和国企没有处于同等地位，市场结构失衡；转型驱动发展滞后，没有更快地从要素驱动向效益驱动乃至创新驱动转型。第二是体制结构失衡。主要表现在三重三轻，重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务，发展逻辑错位。第三是治理结构失衡。主要表现在贫富差距拉大、社会伦理失衡、生态环境破坏、政策执行不力、治理逻辑失灵。

　　这三个结构性失衡是层层递进的，经济结构失衡是表面现象，体制结构失衡是深层原因，治理结构失衡则是根源。如果这三个结构性失衡的问题不能解决，那么中国经济只能是一如既往地随着政策松紧而上下波动起伏，形成过去几十年反复看到的现象：一放就乱、一乱就收、一收就死的反复循环。由于未能形成改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的综合改革治理，发展和治理的逻辑、改革的逻辑都存在较大问题。

　　实体经济振兴呼唤深层次制度改革

　　实体经济困境背后的深层次根源是制度原因，这才是关键，是决定性的因素。构建一些最基本的基础性制度环境，才是最重要的。否则，无论是何种财政政策和货币政策，都不可能激发工业革命或者企业家精神和创新精神，因为这些都是内生变量，是果而不是因，是否能实现取决于基本的制度环境。比如，企业家天生就有创新精神吗？不见得。国企靠垄断就能创新吗？也不见得。还是要依靠最基本的竞争市场。竞争导致利润下降，利润下降导致企业有动力去创新，创新得到了垄断地位从而获得垄断利润，垄断利润又导致了更多的企业竞争。中国应该致力于在经济领域形成这一良性循环过程，这才是企业愿意去创新的根本动力。所以解决问题的关键是合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界，理清治理边界最关键的就是政府的定位，定位最关键的问题就是国家治理体系和治理能力的边界，当然这就牵扯到了改革，改革就是对规则或制度的重新设计。

　　因此，实体经济困境背后的深层次根源是政府与市场、政府与社会之间的治理边界尚未得到合理界定，市场在资源配置中的决定性作用和民营经济的主要作用远未得到充分发挥，使得原有经济发展方式不具可持续性，而政府有没有发挥好的、恰当的，而不是过多的作用。在从政府主导型经济向市场决定型经济转变的过程中，政府的不作为、乱作为又使得经济增长过快过大地偏离潜在增长率以及导致了社会、生态及贫富差距过大等其他治理问题。潜在经济增长率的释放要通过从要素驱动转向效率驱动、创新驱动，以及从经济自由化到市场化、民营化的深层次制度改革来实现。

　　我们对上述内在逻辑的分析结论得到了四位俄罗斯裔经济学家量化分析的科学验证。他们在NBER（美国国民经济研究局）工作论文（2015）“The Economy of People’s Republic of China from 1953”（《1953年以来的中国经济》）中对1953-2012年中国经济增长因素进行了分析，并对2012-2050年的经济增长做了预测，通过运用国际前沿的“楔子法（wedge method）”找到一些领域扭曲最大的地方，分别以改革开放前后各因素的贡献作为假设进行预测比较，其结论就是，改革与不改革，对经济增长影响的差别巨大，年增长率在2012－2024年相差近3个百分点，而改革开放前后30年相差更大，超过4个百分点。

　　上财课题组的量化分析通过“楔子法”也给予了同样的验证。如果在市场化的城乡改革和国有企业改革均迅速达到较为理想的状态下，中国经济的潜在增长率在未来很长时间内都将保持相当高的水平，自2016年起，仍能在未来的7至8年内保持7%以上的平均增速。与之相反，如果从现在起各项改革陷入停滞，则潜在增长率也会受到较大影响，在2016-2020年和2021-2025年的平均增速分别仅有5.57％和4.36％，将会极大地增加中国经济掉入中等收入陷阱的风险。

　　实体经济振兴离不开创新和企业家精神，前面提到它们不是外生变量，不是天然具有的。企业不是天生偏爱创新，而是取决于基础性的市场制度，并且是竞争性的市场制度。这不是在政府随意干扰的市场制度下能够形成的，关键要看是否有良好的基本制度环境。

　　刚过世的美国经济学家鲍莫尔（William Baumol）扩展了熊彼特的创新理论，论述了创新和企业家精神的确立依赖于制度的选择，从而属于内生变量。如果影响企业家行为的游戏规则是非常态乃至破坏性的，那么创新和企业家精神也得不到释放。所以，基本和基础性制度环境的建立才是最为关键的，如现代市场制度的建立和完善。

　　基于上述分析，我们的基本结论就是：中国经济稳中求进的关键还是在于供给侧结构性改革，关键在于政府职能的合理定位。从长期发展来看，标本兼治的任务是经济体制的改革、制度供给改革、让市场发挥决定性作用的改革。

　　促进实体经济发展的改革切入点

　　市场化改革千头万绪，下一步的重点改革方向至少有三--对待民营经济同等化、金融市场开放一体化、土地要素流转市场化。这三点其实都跟政府与市场在资源配置中究竟应该分别发挥怎样的作用这条主线有关，涉及如何合理界定政府与市场之间的治理边界。

　　要旨还是进一步深化市场导向的改革，将政府最基本的作用和职能尽量限定在“维护”和“服务”上，也就是制定基本规则和保障社会秩序稳定，以及供给公共产品和服务，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好而不是更多地发挥政府的作用。

　　1.对待民营经济同等化。民企天然具有效率优势和创新冲动，民营经济在就业岗位、产值贡献、效率驱动和创新驱动等方面可以起到重要作用。中国经济改革下一步的方向应该是进一步提高经济领域的自由度和竞争度，尤其要消除一些不合理的行业进入壁垒、歧视性政策等，同等对待民营经济。唯其如此，才可能真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　那么，财政如何支持民营经济发展呢？我们建议，一要降低民企的过重税费负担（放水养鱼）；二要提供公共基础设施与服务（基础研究、交通设施、网络设施）；三要支持民企创新平台建设（科技是第一生产力）；四要降低个人所得税率（有利于高薪吸引人才回国服务）；五要支持人才引进（积极鼓励和支持引进高层次人才）。

　　2.金融市场开放一体化。金融只有在为实体经济发展服务的过程中，才能成为经济的中心。中国经济的长远可持续发展需要金融改革发展的动力支持。目前，中国金融市场还是一个政府监管过度、干预过多的市场，是一个准入壁垒森严的国有垄断市场，由此导致了金融资源配置的扭曲。目前，金融进入实体经济的管道没有打通，迫切需要进一步加大对内放开、对外开放的力度。

　　互联网金融作为金融业的新生事物，来自民企、来自民间、来自草根，已经并将继续对国有部门依然占据主导地位的传统金融带来巨大冲击，它是中国经济在从要素驱动向效率驱动、创新驱动转型的关键历史阶段出现的一种新业态。

　　智能手机加上大数据、云计算等技术革命，使得个人和中小微企业的市场行为和信用记录越来越为外人所知，信息越来越对称，同时使得融资风险由众多债权人分担，这样既可以降低融资交易成本，又会大大缓解中小微企业贷款难的问题。

　　3.土地要素流转市场化。要素市场的扭曲特别是竞争性土地市场的缺失，已经使产品市场、货币市场、劳动力市场、资本市场和地方财政体系均发生扭曲，进而导致经济结构的扭曲。城镇化依然是中国经济发展的重要动力，但是要转换到市场导向的、开放型的城镇化道路上来，首先还是必须提供这种城镇化的必要条件--由真正的土地市场来配置土地。政府应该回归到维护和服务的基本职能上，只管城市规划、区划，管理土地市场的外部经济性，提供公共产品和服务，而放手让市场配置土地，促进市场导向的城镇化早日完成。

　　土地要素流转的市场化改革还需财政体制改革的配套跟进，因为前者意味着地方政府将有很大一部分支出需另辟财源。房屋增值的相当一部分来自于城镇化中公共设施的改善和提供，因此，可采用国际通常方法，将集中在房地产开发和销售环节的税费整合成房产物业税，每年征收。这样，既利于提高效率，也更能彰显公平。通过增加持有环节的成本，让投资者把房子投放到租赁市场和二手房市场上去，形成真正的消费品，降低现在较高的空置率。此外，通过此项税收可以调节社会财富分配和缩小收入差距。对地方政府而言，这也许是一种比一步削减土地出让金及有关税费更具操作性的方式。

　　（作者为上海财经大学经济学院、高等研究院院长）

　　田国强

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