重新审视产业政策

　　评估特定产业政策的收益和风险，需要在新技术和不断变化的全球化模式背景下予以考虑

　　在工业4.0背景下，以发展特定制造业为目标的政策是否有效，取决于制造业转移的可行性（以溢出效应和动态增长收益衡量）以及其他公共目标的实现（如特定群体的就业）。市场失灵或溢出效应仍是实施特定产业政策的主要理由。然而，政府不能完全以此为依据，因为不同针对性的产业政策所导致的结果存在很大差异。

　　关于特定产业政策目标的新考量

　　考量1：如果工业化与动态增长收益相联系，且一国工业化的机会窗口有限，特定产业政策是否必要？一种新的担忧是，高收入国家采用劳动节省型技术可能会对低收入国家未来工业化能力产生重大影响。核心问题是低收入国家（特别是那些制造业基础较为薄弱的国家）现在是否应该瞄准制造业，因为与工业2.0相关的技术和工艺的开放正在缩小。

　　如果一国能够跨越式地发展新技术，可能就不用担心在这个时间点上不发展制造业的问题了。因此，即使工业2.0方法在制造业中仍然可行，有针对性地发展特定制造业部门可以使国家走上生产能力不断提高的道路。潜在的动态收益是巨大的，而且政府通过合理干预来实现这一结果也是合理的。

　　但如果无法跨越式发展新技术，意味着这个国家需要用传统的方式（工业2.0）发展制造业，以形成支撑未来发展的基础能力，那么，现在不推动工业化的动态成本可能是未来失去发展制造业的机会窗口。但是以制造业为目标的产业政策不一定是正确的选择。政策制定者需要弄清为什么这个领域没有自行发展起来：是否存在市场失灵或政府失灵需要解决，以使跨越式发展新技术的路径变得可行，从而获取溢出效应？这就需要制定一个可信的计划来持续改进竞争力、能力和连通性，使动态收益成为可能。靠政府干预来支持特定产业或地区采用工业2.0技术是不够的。

　　考量2：工业4.0技术的扩散可能会增加政府创造就业的压力。溢出效应和生产率动态增长一直是实行产业政策的主要理由。而工业4.0作为一种劳动节省型技术，在创造就业上存在劣势。创造就业可能会产生一些溢出效应。例如，工作给人们提供了“干中学”的机会，使人们能够高效利用时间，并加强人们的交往意识，从而增强了社会凝聚力。主动就业也可以减少社会风险，因为失业会影响人们未来就业轨迹。

　　但是，在新技术效率更高的情况下，试图发展劳动密集型产业在长期是不可持续的。与此同时，一些产业部门还没有引进工业4.0这种劳动节省型技术。针对这些部门的产业政策应该兼顾短期内提供就业机会和技术升级的目标。比如大宗商品加工行业，为非熟练工人提供了大量就业机会，但降低单位劳动力成本的需求在逐渐上升。

　　考量3：不确定性日益增大的全球经济形势可能会使发展特定产业的风险变大。由于全球经济形势的快速变化和不确定性增加，实行特定产业政策可能比过去风险更大。虽然技术扩散一直在加速，但技术进步的程度和速度尚不清晰。正是由于技术进步如此之快，政府有可能对已经过时的行业给予支持。这种风险还会因未来商品需求的不确定性而进一步加剧，因为供给方和需求方都会出现过时的问题。此外，在当前全球保护主义抬头的背景下，一些高收入国家认为国际贸易是导致制造业就业岗位减少的原因，但目前还不清楚哪些制造业部门受到的影响最大。因此，贸易和生产的不确定性使得政府在特定行业“押注”的风险更大。

　　关于特定产业政策可行性的新考量

　　考虑到不断变化的技术和全球化模式，特定产业政策的成功越来越依赖于一国竞争力的提升。对于产品加工制造业而言，由于自动化程度较低，贸易量也较小，因而竞争力、能力和连通性较低的国家更容易在这些产业参与竞争和扩张，即使生产率溢出效应较弱。这些产业包括基础金属和非金融采矿业、食品加工业、造纸业、木材加工业等。服装业是一个贸易量较大的行业，特别是在全球价值链中，因此竞争力、能力和连通性较低的国家很难参与竞争。不过，因为这些产业自动化水平较低，“雁阵模式”（即当先发国家从劳动密集型产业向技术密集型产业转移时，后发国家得以进入）仍然可行。因此，后发国家以这些制造业部门为目标可能更容易在全球市场取得成功。

　　在劳动或资源密集型制造业中，许多低收入国家目前都具有明显的比较优势。考虑到不确定性因素，对比较优势进行评估将有助于分散风险。市场信号扭曲及其导致的资源向非竞争性部门转移，会减缓一国物质和人力资本积累，而这对于未来向先进产业结构转型是不利的。需要注意的是，政府不应仅从产业部门的角度来考虑比较优势，还要考虑难易程度。比如，从劳动密集型服装制造转向电子产品装配，要比从电子产品装配转向电子元器件生产容易得多。

　　虽然旨在提高竞争力、能力和连通性的政策属于事前“横向”政策，但这些政策对某些产业的好处大于其他产业。比如政府决定在铁矿和港口之间修建一条铁路，与在园艺出口区和机场之间修建一条公路相比，意味着政府实际上是支持钢铁产业的连通性。同样，政府将更多资金投向电子工业而非化工业，意味着政府倾向于支持电子工业的能力建设。鉴于此，政府应根据当前或新兴生产模式，评估横向政策对特定产业部门的影响。

　　事实上，如果地理位置对于产业发展的重要性越来越大，政府更有可能将横向政策放在改革的优先项上。这传递了两个信息：第一，横向政策虽然有利于某些特定产业，但其他产业也会在一定程度上受益；第二，从单个产业视角来看，提高竞争力、能力和连通性仍然是重要议程，只不过不同产业所需技能、监管和标准会对具体选择产生影响。当一国试图提高竞争力、能力和连通性时，它必须先选择一个抓手，因为不可能从一开始就提供所有技能培训或制定全部标准。做出互补的选择（如在一个广泛的产业部门提高技能和标准）更有助于扩大市场。不过选择哪些特定产业部门以及如何做出选择仍是一个重要问题。

　　同样，在特定地区提高竞争力、能力和连通性的横向政策要比全国范围的政策简单易行。这要求政策不仅仅局限于有利的商业环境，而是要以“企业生态系统”为重点，实现监管、市场、制度、基础设施和人力资本等要素之间的相互作用和相互依赖，为企业创造一个更有利的环境。在特定地区发展稳固的企业生态系统，有可能使这个国家成为一个生产中心。特定地区可以是城市或经济特区，如出口加工区、工业和技术园区等，政府提供一系列财政激励（如税收减免或补贴）、基础设施（如不间断的电力供应）、土地以及简化的监管框架。

　　但是，如果经济特区和非经济特区中的企业和商业环境差距过大，一个风险就是经济特区沦为“飞地”，大大减小了溢出效应的范围。特别是考虑到采用新技术所产生的溢出效应可能比以前更大，政府应该让更多跨部门的企业分享技术溢出效应。

　　制度框架

　　评估特定产业政策的目标和可行性，需要改进政府-产业间的信息流动。鉴于民营部门通常能够更好地了解阻碍产业发展的市场失灵问题，因此政府与民营部门进行顺畅的对话是制定产业政策的重要信息来源。罗德里克（Rodrik）建议成立“公私合作委员会”，寻找和收集相关投资信息，加强不同政府机构之间的协调，推动监管改革以消除不必要的交易成本，并在必要时制定一揽子财政激励措施。哈里森（Harrison）和罗德里格斯-克莱尔（Rodriguez-Clare）认为，政府应该允许不同的行业组织与政府支持的计划开展竞争。这种公私合作的一个例子是，在20世纪80年代，由于缺乏可靠的航空运输，厄瓜多尔花卉出口商协会说服政府为相关出口活动所需的货运航班提供支持。确保民营部门的广泛参与对于产业政策取得更具包容性的成果而言十分重要。

　　此外，竞争压力的扩大和评估程序的建立，可以为特定产业政策提供监督机制。成功的产业政策通常将鼓励企业投资和风险承担结合起来，政府允许没有生产能力的企业倒闭并退出市场。尽管产业政策可能使得特定产业部门通过“监管俘获”来确保长期的特殊待遇，但基础设施建设这类非产业政策也经常出现腐败问题。事实上，特定产业政策也可能因为政府更容易监控受益人而产生更少的“漏失”。因此，政府能否对特定产业进行特殊管理并非是否实行产业政策的理由。原则上，设计恰当的特定产业政策会增加竞争压力。例如特定产业的税收优惠或税收补贴政策将降低该产业的集中度，增强企业的创新动力。

　　新技术有助于完善上述制度框架，从而最大程度减少政府失灵的风险。从经验来看，有三个方面是需要注意的：（1）与民营部门合作，这有助于收集信息；（2）通过迭代评估加大透明度和问责；（3）改善政府能力。新技术虽然不是万能灵药，但有助于完善这些制度安排。比如信息技术和网络平台可以提高政府对民营部门的包容性、透明度和沟通，物联网技术可以为监测和评估提供所需的反馈信息。

　　复制过去成功方法的可行性

　　理论上，各国可以学习相似国家在早期发展阶段的产业升级路径，就像“雁阵模式”一样。比如在韩国，电子产品制造商早期是生产家用电器，再逐步扩展到芯片和半导体产品。这一产业升级路径是基于国家物质和人力资本积累所带来的比较优势变化。但考虑到生产某种产品的竞争环境、支持条件以及技术所导致的比较优势基础的变化等因素，过去有效的产业升级路径可能已经不再可行。

　　此外，只关注其他国家成功生产了哪些产品，而不是为生产这些产品提供适当的条件，可能会错过产业发展最为重要的因素。例如在20世纪初，美国的铜矿开采业形成了一个化学与冶金知识网络，为随后的工业化奠定了基础；而在智利，同样的行业几乎消亡了。在20世纪80年代初，韩国和墨西哥都开始组装电子产品，但只有韩国生产出了真正的本土电子产品--三星Galaxy。这些例子表明，如何生产产品可能比生产什么产品更为重要。除非后发国家具备必要的竞争力、能力和连通性，否则试图在产品领域遵循先发国家的轨迹是不可行的。

　　各国政府还需要密切关注发展制造业以外的部门的必要性和可行性。在制定特定产业政策时，政府应该考虑到新技术和全球化的变化可能改变特定产业的相对可取性。随着制造业越来越多地使用劳动节省型技术，制造业对生产率增长和创造就业的双重作用不太可能持续下去。

　　与此同时，许多专业性服务业越来越多地分享了制造业的生产率溢出效应。另外，各部门之间的界限日益模糊，相互依存度日益加深，这意味着特定产业政策不太可能孤立地发挥作用。因为配套服务对于制造业竞争力至关重要，如果没有配套的服务业，如应用程序、手机APP、耐用消费品的售后服务、智能工厂的智能解决方案等，政府“挑选”特定制造业部门可能没有太大意义。

　　总结

　　随着改革的优先项变得更加紧迫，一个重要的教训是，新的技术和不断变化的全球化模式使得单一考虑特定产业的做法缺乏互补性。一方面，从短期内提高竞争力的角度来看，针对特定区域和产业的政策比在整个经济中进行改革和提供公共投资的政策更可行。如果工业化能够带来动态增长收益，或者这个国家利用工业2.0技术实现工业化的机会有限（不可能跨越式发展到工业4.0），那么针对特定产业的干预措施可能更可取。另一方面，从长期来看，要想使得增长更具包容性，就必须在整个经济中提高竞争力、能力和连通性。同时，由于技术变革的速度越来越不确定，实行横向政策将减少未来的风险。因此，现在关于产业政策的辩论，与其说是围绕特定产业政策和横向政策，不如说是两种政策的正确组合。如何组合则取决于导致市场失灵以及发挥长期溢出效应的潜在因素。

　　（作者单位为世界银行，吴思译。本文节选自世界银行工作论文《Trouble in the Making？The Future of Manufacturing-Led Development》，中文版不代表世界银行官方翻译）

　　□玛丽·霍尔沃德-德里梅尔（Mary Hallward-Driemeier）高拉夫·纳亚尔（Gaurav Nayyar）