辽宁清原：营商环境最后一公里的“软梗阻”

　　近年来，辽宁省委、省政府始终高度重视营商环境建设，2018年更明确提出打造发展环境最优省目标，并且将优化营商环境工作列为该省《政府工作报告》十大重点工作之一。在全国唯一以立法形式出台营商环境条例的辽宁，在打通营商环境最后一公里时会碰到什么样的困难和挑战？

　　“狠抓优化营商环境，以打造发展环境最优省为目标，深入开展营商环境建设年活动，全力实施‘双招双引’工程，积极培育经济增长新动能。”年初的辽宁省两会上，时任辽宁省代省长唐一军在政府工作报告中，将优化营商环境作为今年重点工作，明确提出具体目标。

　　为了打破“投资不过山海关”的魔咒，辽宁省近年来出台了一系列优化营商环境的制度措施，并且推动各级党委、政府部门、群团组织以及全社会各方力量，全员投入到辽宁省营商环境建设之中，营造“人人都是营商环境建设者”良好局面。2017年辽宁省人大以立法形式通过《辽宁省优化营商环境条例》，开创了省级层面以法律形式保障营商环境之先河，从中可以窥见辽宁省大力纠正过往政风、民风之决心。

　　辽宁省劳动模范、辽宁红河峡谷漂流旅游有限公司（以下简称红河漂流公司）董事长杨德全像盼星星、盼月亮一样盼来了辽宁营商环境的春风。作为中国北方最具影响力的休闲旅游项目，2016红河漂流被确认为辽宁省抚顺市旅游产业龙头企业，是国家旅游局和国务院扶贫办共同推选的全国“景区带村”优秀扶贫项目。成立15年来，累计实现营业总收入达32038万元。接待游客300多万人，使抚顺市由游客输出地变为了旅游接待目的地 。

　　创造出“旅游扶贫聚合体”模式的红河漂流期待着进一步转型发展，杨德全希望红河漂流能带动更多清原县人致富奔小康。但是近年来企业所遇到的一系列困难，企业家所面临的一系列打击、都让杨德全感到身心俱疲。 问题其实很简单，杨德全希望清原县政府能兑现招商引资承诺，能执行县长办公会议通过的审计结论。2016年7月29日，辽宁省软环境办将“红河问题”列入辽宁省软环境建设专项整治行动任务第一批、第一项，并将通知下发至抚顺市软环境办。

　　两年过去了，红河漂流没有等来“凡是招商引资的承诺必须兑现”。这个创下“北方第一漂”品牌的企业等来的是清原县政府的一纸诉状。

　　“黄世仁把杨白劳告了。”杨德全万万没想到自己等来的是这个结果。

　　突如其来的“以法治商”

　　辽宁清原县2017年旅游人数达到120万，旅游总收入达2.2亿元，仅红河漂流就创造了30万人次的客流量，占到了清原县旅游总人数的四分之一。作为清原县旅游龙头企业， 15年时间，红河谷漂流享誉全国，并有力拉动了当地经济。然而红火经营的表象下，红河谷景区的开发者却被政府的欠款拉入负债的“黑洞”。

　　“明明是政府欠款不还，政府却把企业给告上了法庭。”杨德全告诉《小康》、中国小康网记者。2018年4月2日，辽宁省抚顺市中级人民法院开庭审理了此案。原告清原满族自治县人民政府诉讼请求被告公司立即偿还原告借款8413.59万元，并自起诉之日起按照中国人民银行同期贷款利率开始支付利息，直至本金利息全部还清之日止。

　　60岁的杨德全一头雾水，向清原县政府讨债多年未有结果，他怎么就成了被告。

　　此前的2014年，在清原县六届十六次县长办公会审议通过的审计局依据《合同》、《旅游法》、《省市县政府批示文件》做出的《关于对红河漂流公司专项审计报告中涉及政府欠款的事项情况汇报》非常明确地指出：“经审计，2010－2013年，涉及政府投资建设项目9项，投资总额8298万元，政府已通过借款方式支付4129万元，尚欠金额4169万元。考虑到红河漂流项目洪灾后急需大量恢复建设资金，建议政府做出还款计划，分期支付”。

　　但是这一审计建议，至今仍未执行。被侵占自有资金的红河漂流日渐困难，这些年每到春节，杨德全都要四处奔走忙着借钱，偿还欠下的农民工工资和各类借款。“被政府索要高额欠款，也体现了这些年清原县的营商环境差到极点。”杨德全说，此前清源县政府县长吴振宇就多次暗示，“你不告我，我就告你。”

　　究其原因，或者正因为红河漂流的这一问题被列入辽宁省营商环境改善第一批问题之中。

　　2016年8月2日，抚顺市软环境办给清原县政府下发了《关于落实〈辽宁省软环境建设专项整治行动任务（第一批）〉的通知》。2016年8月5日，在红河漂流完全不知情的情况下，经吴振宇签字确认，向抚顺市软环境办上报了《关于解决清原县红河漂流公司有关问题的情况汇报》。

　　直到抚顺市软环境办向红河漂流公司了解情况，杨德全才得知县政府虚构了一个“协商”解决红河问题的方案，且方案隐瞒了诸多事实。在吴振宇的安排指示下，县政府在汇报中只字不提政府拖欠企业民间借款替政府垫资代建通往景区路桥工程款问题，却多次强调政府多次借款支持企业发展，隐瞒了六届十六次县长办公会审议通过的《关于对红河漂流公司专项审计报告中涉及政府欠款的事项情况汇报》，特意不提政府已作出分期支付欠款的承诺。

　　杨德全说，这一汇报的目的就是为了以欺骗的方式化解、缓解来自于省、市软环境办督查其改进营商环境的压力，完全是为了应付检查。

　　为了让吴振宇了解真实情况，从2017年2月9日起，红河漂流公司三次报告、两次沟通，请求吴振宇带领县政府相关部门进入企业深入调研，以发展的态度解决发展中的问题。2017年4月7日上午，在吴振宇安排下，清原县常务副县长郝先兵带队县相关部门主要领导进入企业调研，调研只进行了一天，至今没有出具任何调研报告。

　　此次调研，吴振宇曾表示“解决纠纷能协商最好，通过调研拿出意见，实在不行就走司法途径”。但其实在调研46天前的2月26日，县政府法人代表吴振宇就已经将红河漂流公司起诉到了抚顺市中级人民法院。

　　这一举动成功地将红河漂流拖入了文山会海之中，杨德全将全部精力都用于整理企业历史档案，厚厚的一沓一沓的材料，历任县委书记、县长办公会议的签字，会议纪要，每一个农民工的讨薪材料，他要回答的不仅仅是一纸诉状，而是此前15年这家企业如何艰辛创业的全过程，他把每一年的账本都翻出来，算得明明白白，等着县政府领导来查阅。

　　清原“绿水青山”怎变成“金山银山”

　　曾经，杨德全是一名“大自然的搬运工”--清原山区土地肥沃，杨德全将覆盖山间的林地变成可以种植草皮的腐殖土运到城区，如今城市绿化用地需求量上升，杨德全的买卖做得风生水起，连香港迪士尼都是他的客户。

　　2003年春，清原县委召开的论证会决定建设红河漂流项目，县领导找到了当时年缴税突破400万的绿源长久有限公司总经理杨德全，希望他把中国铁路局对外服务公司北京公司（以下简称中铁外服北京公司）引入清原投资500万元，以启动红河谷漂流项目。杨德全认为这是一件造福于民的好事，当即应允。

　　最终，合作方投资155万，杨德全投资345万。两方与县政府签订了《清原红河峡谷旅游资源开发协议》，政府投建路、桥、水库等配套基础设施，并与景区税后利润五五分成。

　　2004年初，红河谷漂流项目艰难“破冰”，漂流景区试运行77天，接待游客2.4万人，营业收入达234万元。 2005-2008年，为了解决因规划接待能力不足带来的安全隐患，杨德全个人出资857万建设起点第二停车场、码头、旅行社服务区、中转站等设施，解决了漂流起点的扩容量、保安全问题，2008年得以顺利接待32万游客。2008年11月20日，红河漂流公司与县政府签署了一份《开发协议》的《补充协议》，比原来只增加了一条：“漂流公司今后的发展由清原满族自治县人民政府主导，并和清原红河峡谷漂流旅游有限公司共同研究决定”，把红河漂流的控制权主动交给了县政府。

　　在景区尾点交通瓶颈问题日趋严重时，时任清原县长带17个部门在景区现场办公时做出决定，由政府从开行贷款中拿出一千万修建尾点环路、桥及拓宽原有4.8公里道路。然而政府的承诺迟迟没有到位，而工程建设又迫在眉睫。情急之下，杨德全个人以24%利息的民间借款形式先行垫付1067万元，工程顺利在2008年秋完工。而对于杨德全垫付的工程建设款，政府迟迟没有归还，直到2009年9月9日政府拿走税后分红1363万之后，才于隔月允许将这笔款项入账，然而政府按银行同期利率计算利息，其余302万利息全部由杨德全个人承担。

　　“资金紧张的时候很多人都劝我放弃，可是我知道这已经是一条‘不归路’了，项目一停，损失的就是当地老百姓的利益，我于心不忍。”杨德全说。

　　杨德全一边为蒸蒸日上的业务欣喜，一边又为景区过量的承载担忧，2009年，景区接待游客达到63万的历史高峰，安全隐患问题也愈发凸显。8月27日发表在辽宁省委《内部参考》上的《抚顺红河谷漂流存在严重安全隐患》一文，引起了省、市各级领导的重视，先后做出重要批示，要求清原县委、县政府会同漂流公司抓紧整改，在2010年7月1日前整改到位。

　　对于省市领导的批示，清原县委、县政府高度重视，经过认真调查分析，查找问题，提出了明确的整改意见，与2009年9月14日形成了《关于落实陈省长重要批示的报告》。提出“科学改造景区道路、顺畅交通，增建调峰水库、有效调控水量是当务之急，其中包括将23公里的景区路（双长线）由7米拓宽至12米，增建调峰水库、有效调控水量。这部分费用由县政府支付，预算为5000万，而景区出资一亿改造设施。”“由于道路改建、水库扩容和新建均属于政府基础设施配套建设项目，需要资金额度较大，故恳请省、市及相关部门给予政策、财力和立项等方面支持”。

　　然而杨德全凭一己之力，很难负担起安全配套升级费用，按照合作协议，其中关于道路改建、水库扩容本应是政府出资。 但县政府却告知他：没钱！

　　在这种情况下，红河漂流公司董事会提出三条资金解决办法，其中一条是“景区从民间以24%利息借贷筹集资金垫付政府的配套工程款”，以县里的景区分红偿付，最终县政府采用了这一方案，分管副县长签字同意按此方案执行。

　　让杨德全始料不及的事还是发生了--2010年7月31日，由于景区上游水库除险加固工程未能按期完成，当日县政府下令强行扒开临时围堰，致使漂流河道内数股洪峰汇聚，景区遭受了特大洪灾。洪灾带来的损失超过5000万元，这时公司已无力偿还借款。为保住景区，各方合议决定延后还款，投资进行景区修复。2011年，红河景区负债率达到了99%，同年11月27日，公司聘请大连衡平联合会计师事务所对公司会诊后给出结论：恢复红河漂流持续经营能力的唯一办法，就是现金增资7748万元，使资产负债率降至银行贷款要求的70%以下。

　　这么一大笔钱哪里来？当时漂流公司召开股东会议，其他股东均表示不再向公司注资。而此时县政府对于之前的垫资欠款迟迟没有行动。这意味着公司即将走上清算破产之路，8年心血树立起的旅游品牌将毁于一旦。杨德全凭借个人信誉高息借款向公司注资7748万元，重新获得了抚顺银行的贷款支持，把红河品牌从濒临破产的生死线上挽救回来。

　　2011年9月，抚顺市委督查室在上报给抚顺市委的一份报告中写道：“应做优红河谷模式，分析红河谷效应，总结红河谷经验，提升红河谷战略。”这份报告称清原县计划在两年内打造成国家级旅游产业区，实现“门票经济”向“产业经济”转变，夜漂项目、冬季戏雪乐园、农副产品集散地、沙滩车场、水上乐园。房车宿营地、车友会露营地、山谷大剧场、森林音乐会、影视基地等等。

　　但现实中，这个美丽蓝图的实现却遇到了一系列意想不到的障碍。

　　2010-2017年，清原县换了4任县委书记、3任县长、5任分管副县长，这一景区蓝图的实现处于不断重启中。本应由县级政府完成的一系列公共配套设施，在红河垫资完成后却成了一本无人认领的账单。

　　2014年漂流季过后，巨额的账单让红河人一筹莫展。杨德全想到了这几年垫付政府的费用，自2010年以来，清原县政府以暂借的形式支付了4129万元，按照审计报告的认定，政府仅在2010-2013年期间欠公司4149万元。如果这笔钱政府按合同支付，可以极大缓解景区的燃眉之急，他想直接上门讨要，又担心与政府的关系闹僵。

　　2014年11月，由县政府主导的审计报告在时隔8个月后终于完成。

　　这份由县政府责成完成的审计报告，明确涉及政府投资建设项目9项，总额8298.6万元，尚欠红河漂流公司4169万多元。这一报告同时列出各项工程支出及民间借款利息，经审计认定的附加民间借款利息额为3068.7万元。

　　这一审计报告给出的建议是，考虑到红河漂流项目洪灾后急需大量恢复建设资金，建议政府做出欠款资金还款计划，分期支付。

　　红河漂流公司5年被县政府审计两次，一次没有结果，一次有结果却不认可，既是合作伙伴又是最终裁判的政府，到底想怎样算清这笔账？多年来，杨德全一直为政府“欠款”奔波，没想到，今年4月初清原满族自治县人民政府将红河漂流公司告上了法庭，原告清原满族自治县人民政府的诉讼请求被告公司立即偿还原告借款8413.59万元。

　　县域营商环境该如何营造

　　“凡是在辽宁省注册的企业，都一视同仁、平等对待。让企业不用再为政务服务的好坏而烦心，不用为政务服务的快慢而操心，不用再为政务服务人员的好恶而难心。”这是辽宁省营商环境建设监督局为新一年辽宁营商环境建设提出的新目标。

　　但在县域营商环境改善中，这些基本问题仍是老大难。

　　在清原县政府呈送县人大五年（2018-2022）立法规划的议案中提出了制定《清原满族自治县旅游管理条例》（以下均称《条例》）的必要性，认为当前清原县旅游业发展面临着许多新情况、新课题，例如旅游基础设施欠完善、旅游产品开发滞后、旅游资源保护不力、旅游业市场主体不健全、旅游行业管理不尽规范、旅游投入不足等。认为制定《条例》将会更大地发挥政府对旅游业发展的主导作用，进一步理顺政府、企业、市场三者之间的关系，规范旅游读秩序，改善旅游发展环境，维护旅游者、旅游经营者的合法权益，促进旅游业又好又快发展。

　　身为清原县人大人表的杨德全百感交集，清原县政府领导既然能认识到清原县旅游业存在的诸多问题，也想“维护旅游经营者的合法权益”，为什么不能从当下做起，从已经被县政府认定的审计报告执行开始。这一建议并同时提出，《条例》颁布实施后，根据实际需要停止《清原满族自治县红河峡谷漂流管理条例》。

　　2017年清原县财政收入达5.4亿，在抚顺市各县域中名列前茅。这其中旅游总收入就达2.2亿元，说明其转型发展相当成功。数据显示，红河漂流景区直接拉动了周围四个乡镇第三产业发展和劳动力就业，目前，景区已直接安置就业6000人次，就业支出3500万元，每年全县有1.2万人夏季从事与旅游相关的工作，占清原县人口的十分之一。单一乡镇年综合经济收入达4000多万元，村民人均收入由1000多元增至7000多元，脱贫致富效果显著，清原县旅游总人数的四分之一来自于红河漂流公司。

　　作为国内首家“旅游扶贫聚合体”，红河漂流景区这种凭借旅游龙头企业的独特优势，将参与本地旅游经营的农民、农家山庄、林农产品加工户、旅行社等组织起来，共同打造“乡村旅游发展聚合体”，成功实现景区迅速发展、农民快速脱贫的目标的做法，被学界总结为“红河模式”。红河漂流使更多农民外出打工既不离乡又不离土，减少出现土地荒废、夫妻分离、孤寡老人、留守儿童等一系列困扰社会的问题。通过就业，农民的收入得到了提高。

　　2018年6月底，辽省旅游景区市场竞争力提升研讨班在红河漂流景区开班，清原县委书记黄恒标再次肯定了红河漂流取得的成绩，称“红河漂流成为地区旅游产业发展的龙头和旗帜性项目，其辐射和带动作用明显，对清原旅游业发展和地区经济结构调整、转型作出重要贡献。”

　　但2017年开业前，红河漂流接到了抚顺市中级人民法院的传票。

　　而2018年开业前，红河漂流负责人不得不前往抚顺市中级人民法院开庭应诉。

　　两年间，红河漂流耗费无数精力准备回答政府提出的这些问题，而真正应该解决的问题却仍然被掩盖。人们在红河里快乐地漂流着，万人泼水节依然令八方游客开心，河道里的农民们也高兴着盘算今年收入又能翻一番。只有杨德全，望着满河快乐的人群，不知道自己能撑到哪一天，不知道红河漂流能撑到哪一天？今年开业，红河漂流靠预售了一周的票款才借到了开漂需要的资金，而因为县政府拖欠工程款导致的农民工欠薪案件被列入了清原县法院的执行计划，对于因为坚守诚信而走到今天的红河漂流来说这像是一个巨大的讽刺。

　　7月22日，十九届中央第一轮巡视反馈情况公布，对辽宁省巡视的意见中直截了当指出“干部作风转变不到位，不担当、不作为问题比较突出，形式主义、官僚主义积弊犹存，顶风违反中央八项规定精神问题时有发生。”这或者可以看成是红河问题的一个答案，也可以解释辽宁县域营商环境软梗阻的真正原因。

　　文/《小康》·中国小康网记者 郭煦

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