政商关系与营商环境如何实现双赢

　　营建“亲”“清”的政商关系不仅是新时期提升营商环境的重要举措，更是促进营造和谐社会的关键维度，以提升政商关系促进营商环境的整体提升，需要拿出更加精细化的政策与措施。

　　政商关系是营商环境的重要维度。政府是政策制定者与规管者，企业是发展市场经济的重要主体，健康的市场秩序能否建立，与政府、企业二者之间能否形成良性互动关系密切相关。营建“亲”“清”的政商关系不仅是新时期提升营商环境的重要举措，更是促进营造和谐社会的关键维度。

　　政商关系聚焦营商环境中主动性较强、短期内较易改善的维度。一直以来，我国缺乏一套对政商关系的测量体系， 2018年2月，中国人民大学国家发展与战略研究院发布了我国第一份《中国城市政商关系排行榜（2017）》。排行榜以“亲”“清”为维度，涵盖285个地级市的政商关系健康指数，为地方政府检视本地情况与决策咨询提供了参考数据。排行榜所揭示的我国城市层面政商关系的整体局面，也为进一步改善政企关系、优化营商环境提供了方向。

　　整体上看，我国政商关系健康指数呈现出几个鲜明特点：经济发展越高的地方，政商关系越健康；城市的行政级别越高，政商关系健康指数得分越高；东南沿海政商关系健康水平整体高于内陆地区；发达地区政商关系均等化程度不一。

　　以提升政商关系促进营商环境的整体提升，政策与措施应该更加精细化。具体而言，可从五个方面加强。

　　第一，深化审批制度改革，加强“事中事后”监管，加强对各地推行“简政减税减费”政策的监督力度。

　　当前经济下行的趋势仍未遏制，企业税费负担普遍反映较重。在这种情况下，短期内中央政府可自上而下加强各地简政放权、减税降费的行政监督。在我们的政商关系评价体系中，简政减税会产生两方面的正面效应，一是加快了政府为企业提供服务的速度和效率，二是减轻了企业的税费负担。这些“减法”有利于切实推进“大众创业、万众创新”的政策贯彻实施。浙江省在政商关系健康指数中排名位于各省前列，就是因为在“减法”上有所创新。

　　第二，深入构建“服务型”政府，提升服务意识，打破制度壁垒，最大程度降低信息不对称程度。

　　信息不对称也许无法从根本上解决，但应推进改革，尽可能打破造成信息不对称的制度壁垒。比如，在深化“放管服”改革的道路上，国家及地方经常提及要致力于打通“最后一公里”，即疏通企业办事的最后环节。各地纷纷探索的“最多跑一次”“让信息多跑路、企业少跑腿”即为此类改革的地方实践。但与此同时，很少有人提及企业办事的“第一公里”。这“第一公里”形同阻碍企业办事顺畅的“肠梗阻”，深深植根于政企之间的信息不对称。这也是改革进入“深水区”后政府很卖力，企业获得感提升效果却仍然不佳的原因。

　　现阶段，企业办事前的“问事”成本依旧高昂。政企之间在政策的内容、办事程序上存在显著的信息不对称。要从根本上提升企业的获得感，首先要降低企业“问事”成本。由于不熟悉部门流程，经常出现一事当前，不知程序，也不知道到哪问的窘境。各地的改革重心都在优化流程上，恰恰忽略了企业办事的第一步。部门扯皮、推诿甚至从问事阶段就开始了。虽然越来越多的地方也注重营建多种咨询渠道，但距离“以人为本”的阶段尚存在着实质性距离。有的网络平台只将事项办理流程文件公布在网上，不能实现“关键词”搜索，用户甚至需要手动点击翻页，逐条查阅。有的虽然设置菜单选项，但逐级点击、有效查询的程度依然较低。在“互联网+政府服务”的时代，技术可以实现的都不是难题。依循新公共管理的理念，政府在政府服务供给方面可多向企业学习。比如在打通“第一公里”方面可以在网上办事大厅开通实时AI查询、人工查询等，令企业以最低成本实现信息检索。

　　第三，拓展“参与式治理”的实践领域。

　　随着新公共管理理念在世界范围产生影响，参与式治理在越来越多的国家和地区受到欢迎。政府的行政资源有限，整合社会资源共同参与治理是现代和未来治理的必然趋势。参与式治理理念以往在理论与实践上的聚焦点更多集中在讨论社会领域的治理工具和方式。在增强市场活力、优化营商环境的背景下，参与式治理的理念被拓展运用于政企合作模式。

　　比如，拓宽企业在涉企政策制定方面的参与渠道，让企业家可以有机会参与和自身利益紧密相关的政策制定。这不仅可以增强涉企政策的针对性，更有利于企业家在亲身参与政策制定的过程中了解政策制定的不易，有助于促进政企之间的相互理解。在这方面还可设立公共咨询委员会，吸纳企业家参与政府日常决策咨询机制，也将此作为政企保持例常面对面互动的平台。还可成立公共仲裁委员会，吸纳企业家参与公共事务的仲裁，提升企业家对公共事务的参与度，培养企业家的公共精神。可以尝试将社会组织、专业人士、学者及研究人员纳入第三方评估的范畴，并在实践中将总结的经验制度化，建立科学评估、监督的制度体系。在吸纳企业参与涉企政策、制定与吸纳社会组织和各界人士进入第三方评估机制的过程中，培养健康、和谐、有序的政企关系。

　　第四，构建更加“亲近”的政商关系，逐渐让政府的形象“亲切”起来。

　　伴随着反腐以及反腐机制的制度化建设，政商关系在“清白”维度上有了很大改进。全面提升政商关系的“亲近”程度应成为下阶段的重点。在《中国政商关系排行榜（2017）》中，我们发现有城市的“亲白”指数得分很高，“亲近”指数却不尽如人意。这意味着这些地方政府过于高冷，与企业不够亲近，还停留在政府作为管制主体，企业作为管制客体的时代。排行榜从“政府对企业的关心”“政府对企业的服务”“企业税费负担”三个维度构建政企关系的“亲近”指数。有的地方在提升政府对企业的服务时，并不十分重视前端需求感知，与企业的日常互动不紧密，这使得政府提供的服务不够精准、不够贴心。政企之间的日常距离、心理距离过远，这是不少地方政企“亲近”指数较低的重要原因之一。相比于建立制度、订制标准，成为一个贴心的“政府”更需要地方政府首先转变观念和姿态，贴近企业实际需求，为企业提供相关服务。

　　第五，提升各省内部的政商关系健康水平均等化程度。

　　《中国政商关系排行榜（2017）》显示，广东省与浙江省作为我国东南沿海发达地区的重镇，两省省内政商关系健康水平均等化程度差异较大。在“亲”“清”两个维度上，浙江在各省中位列第一，广东位于第九。虽然广东的成绩也不错，但似乎与其改革“排头兵”的形象有些差距。这或与两省的治理思维不同有关。

　　我国地方改革基本遵循“自上而下”与“自下而上”两种发生模式。从浙江省近年来出台的政策可以看出浙江省省级综合统筹趋势明显。比如浙江省在全省范围内推行的“最多跑一次”改革、政务平台建设等，全省划一，各地切实执行，已取得了比较显著的成效。相比之下，广东省“自下而上”的改革思维比较突出。“自下而上”改革更重地方自主推动改革的动力，但对于比较落后地区的带动效应相对有限，因此在提升省内均等化水平上需要省级政策统筹。虽然浙江省在综合水平和亲近水平方面不及珠三角城市，但由于省内在一个较高的水平上均等化程度高，因而显示出了较高的整体水平。因此，促进政商关系不但要拉近东西差异、南北差异，也要更加关注并缩短省内差异。

　　文/张楠迪扬

　　（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副主任）