垃圾回收的二十年坎坷路

　　要有效回收垃圾，关键是要把分类投放、分类收集、分类运输、分类处理这四个环节连成一条线

　　从1998年北京市成立第一个有用垃圾回收中心算起，2018年，已经是开展城市生活垃圾回收工作的第20个年头了。

　　如今，随着“垃圾围城”的话题越来越受到社会广泛关注，政府接连出台了不少针对生活垃圾分类处理的法律法规、实施办法，试点从北京、上海等城市逐渐辐射全国，态度也从倡导、鼓励变为了强制。

　　60亿吨垃圾催生首批试点

　　随着城市化进程的不断发展，国内的垃圾问题日益严重。早在2000年，全国年垃圾清运总量便已超过1.4亿吨，且以8%的速度继续增长。全国无序堆放的垃圾总量多达60亿吨，占用土地5亿平方米，不仅严重污染大气和地下水资源，更有引发气体爆炸事故的隐患。

　　在此背景下，当年，建设部出台《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，首批确定了八个试点城市——北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林，从此拉开了全国城市生活垃圾分类收集试点工作的序幕。

　　自此以后，我国垃圾分类处理工作经历了三轮阶段性尝试。

　　北京市的示范作用尤为明显。在前期摸索阶段，由于我国垃圾分类方式没有统一标准，效果甚微；随后，借助举办北京奥运会的契机，这一工作进入快速发展阶段，北京加大了在分类收集方面的投入，在北京奥运期间，基本实现全部场馆的垃圾分类收集。2009年，北京趁热打铁出台了一系列垃圾分类实施办法，逐渐将以厨余垃圾为主的分类方式纳为重点。值得一提的是，北京市还重启了生活垃圾分类收集试点实施工作，在15个小区、59家党政机关及学校进行试点，建立了一支拥有147名分类指导员的队伍，以提高源头分类质量。

　　在整个“十二五”期间（2011～2015年），全国垃圾分类处理工作进入新阶段。在总结前两个阶段工作的基础上，针对分类效率不高等问题，相关部门又制定了一系列政策、制度和措施。同时，更多的城市加入进来，继续推动生活垃圾分类工作。

　　例如，北京市共创建了3759个达标小区，并在此基础上打造精品小区，完善垃圾分类硬件设施，同时加大宣传动员力度。上海市政府启动了《上海市促进生活垃圾分类减量办法（草案）》，共覆盖居住区、机关、企事业单位、学校等分类场所万余个，居民205万户。广州市在6个小区（机团单位）正式启动生活垃圾计量收费试点工作，全面深化生活垃圾源头分类处理。南京市政府施行《南京市生活垃圾分类管理办法》，对垃圾的分类收集、运输及处理作出规定，并强调不分类投放生活垃圾的，由城市管理行政执法部门责令改正；拒不改正的，处以50元以上200元以下罚款。宁波市出炉《宁波市生活垃圾分类处理与循环利用工作实施方案》，实现了生活垃圾分类实施范围的全城覆盖。

　　垃圾分类，谁来负责

　　对于垃圾分类工作而言，厨余垃圾的处理一直是道颇具中国特色的难题。佳肴固然美味，可残羹冷炙汤汤水水，不仅数量庞大，其中的有机物，更会加速变质，甚至污染垃圾中的可回收物，着实令处理者犯难。

　　早在2005年，针对这一问题，北京市市政管委就出台了《北京市餐厨垃圾运输处理管理办法》，2009年，又正式下发了一系列关于餐厨垃圾收集和处理的文件，在原先垃圾可回收与不可回收的“二分法”基础上，增添了厨余垃圾分类，并尝试打造试点鼓励居民把垃圾分为干湿两类，以便后续末端处理资源化再利用。

　　然而，更棘手的问题反而来自于前端。

　　尽管北京市已在各小区放置有厨余垃圾、可回收物和其他垃圾三类垃圾桶，但每天清晨，所有垃圾桶中的废弃物都呈无序状态，垃圾分类的宣传板沦为摆设。

　　环保组织自然之友垃圾减量项目主任孙敬华告诉《瞭望东方周刊》：“原本，小区里的垃圾分类指导员的职责是对居民垃圾分类宣传、指导和监督，但后来却退化成每天从居民随意投放的垃圾袋中，徒手捡出厨余垃圾，这是非常普遍的现象。”

　　杭州的社区垃圾分类督导员杨建承也提出过这个问题，他说，多年的生活习惯难改变，居民的自主性还比较低。加之，杭州这样的大城市人口流动性强，在小区租住的外来人口没有接受宣传指导，常常不知道如何分类。

　　2015年，《中国青年报》曾对我国垃圾分类现状进行网络调查问卷，在2000名受访者中，仅38.2%表示自己一直在坚持分类存放、投送垃圾。

　　而这只是当前垃圾分类困局的一个缩影，背后隐藏的，是整套垃圾分类流程执行前端的根本性漏洞——责任不明。分拣垃圾到底该由谁负责？是生产垃圾的居民，还是拿着管理补贴的保洁人员？

　　有评论认为，居民所交的物业费中已包含垃圾处理费用，可数量有限的垃圾分拣员显然无法负荷如此庞大的工作量。

　　在这一点上，上海市的探索更有借鉴意义。在上海，多年来的宣传教育和活动开展，使得公众对垃圾分类的认知度有了极大提高，早在2007年的万份抽样调查就显示，公众对垃圾分类观念知晓率达到90%。

　　“四环”如何成“一线”

　　垃圾分类处理工作存在的问题还不止于前端。

　　一方面，当前我国的大部分城市，特别是发达城市，普遍面临垃圾处理能力跟不上垃圾增长速度的局面。2016年，北京平均每天产生2.38万吨生活垃圾，同比增长了2100吨。据北京市城管委主任孙新军介绍，目前北京几个主要垃圾处理场地均在超负荷运行，有的负荷率甚至达到230%。

　　另一方面，北京市垃圾分类试点小区仍存在“先分后混”的现象。有居民质疑：我们将垃圾分类之后，怎么就来了一辆垃圾车把所有垃圾一起拖走了？

　　这暴露出垃圾分类流程执行后端的漏洞——配套机制不健全。

　　“虽然北京的垃圾分类进行了很多年，资金也投入不少，但效果确实不太理想，症结就在于前期准备工作不充分，没有形成一个完整的思路。只是先做前端分类，而后端的整个体系，包括分类运输和分类处理等环节都没有打通，所以工作就只停留在表面。”北京环卫集团城市微环境公司运营事业部副部长孙璎说。

　　在北京师范大学环境史博士、北京零废弃发起人毛达看来，解决这一问题并不困难，关键是要把分类投放、分类收集、分类运输、分类处理这四个环节连成一条线。“十几年来，我们除了在‘分类投放’上做了些工作，后面三个环节都没做。”

　　在这方面，北京环卫集团经过多年来对“大环卫、全覆盖、一体化”服务模式的探索，已初步形成了集布网、收购、增值、集运、处置于一体的“京环模式”，初步形成了健全的整套垃圾分类处理机制。

　　激励与处罚，两手都要抓

　　通过激励居民主动参与垃圾分类，培养居民养成由随手“扔”变成随手“分”的习惯由此堵住垃圾分类前端的漏洞；通过搭建分类收集、分类运输、分类处理等环节的配套机制，监控各类垃圾最终的处理流向，进而解决垃圾分类后端的问题，这是否足以形成垃圾分类回收的闭环？

　　2016年6月，国家发展改革委、住建部发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》。8个月后，正式实施方案下发。方案要求，在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类；到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。

　　有评论认为，国家此举，明为“强制”，暗则为“保护”——针对垃圾分类难以产生持续性效果这一老大难问题，提供法律法规的保障。

　　要实现强制执行的效果，既要发挥激励机制的作用，也要用处罚机制来强化效果。

　　中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君说，生活垃圾要在源头进行强制分类，不分类要被处罚，只有这样，长此以往，民众才能建立起环境友好意识，垃圾分类才得以成为每个人的基本素质。“此外，还需要一个专门的资金机制，进行生活垃圾分类的反复宣传教育，以及给予对厨余垃圾、可回收物进行资源利用的企业一定补贴，动员更多力量参与其中。”

　　在这一点上，广州市无疑最有发言权。2011年，当地就推出了国内首部针对垃圾分类的法规。

　　2018年7月20日起，为推进各行各业参与垃圾分类，广州市城管委联合各部门举办新出台的《广州市生活垃圾分类管理条例》普法培训。广州市城管委分类管理处负责人彭自良介绍，广州市城管部门正联合住建部门，构建垃圾分类诚信体系。以后执法中如发现物管企业未参与或不愿配合分类，可通报住建部门记入诚信系统。被记入诚信系统的物管企业，日后在广州从事经营行为时，或因不良诚信记录受到影响。

　　《瞭望东方周刊》特约撰稿任婉晴 张慧芳 记者高晓东/北京报道

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