浅议银行监管容忍度的逆周期运用

　　编者按：逆周期监管理论强调，经济周期的波动会加剧银行体系的风险集聚。经济上行时，商业银行大量放贷易积聚风险，助推经济过热；下行时则易引发信贷紧缩。由此，银行业的逆周期监管对于稳定金融体系和宏观经济的重要性不言而喻。本文在详细梳理近年来我国金融监管部门逆周期监管创新实践的基础上，从多个角度阐明了监管容忍度作为逆周期监管的“软工具”的重要作用，就新冠疫情下如何加强监管容忍度运用，提升逆周期调节的有效性提出了独到见解，这无疑具有重要的现实指导意义。

　　金融的亲周期性导致其在经济上行期业务规模快速增长，随之积聚的风险在经济下行期集中释放，叠加其天然的巨大负外部性，从而进一步加剧金融体系和宏观经济的风险“共振”。2008年金融危机后，在积极的财政政策作用下，中国银行业资产规模快速扩张，对经济贡献度持续上升，但脱实向虚、自我循环等种种乱象亦伴随而生，潜藏风险不断加大。2017年开始，监管部门以“监管姓监”的严基调全面启动乱象整治，持续推动金融体系去杠杆、去通道、去链条，督导银行业机构在确保信贷质量真实性的基础上提足拨备、做实利润，有效提升了银行业逆周期对抗风险能力，促进了金融与实体经济的良性循环。2020年以来，新冠肺炎疫情快速蔓延，对国际国内经济金融系统造成了强大冲击，如何及时调整容忍度，优化监管行为，对抗下行压力，为经济、金融的平稳运行保驾护航，是当前亟须探讨的问题。

　　监管容忍度当前运用概述

　　2008年金融危机爆发后，国际同业对传统金融监管进行了深刻反思，认为缓解金融体系顺周期性的关键在于实施逆周期的宏观审慎监管。2009年的金融系统稳定论坛报告（Financial Stability Forum）就如何建立逆周期调控提出六点建议，包括提高经济扩张期资本监管要求、减少市场风险监管中顺周期模型（如VAR）运用框架、通过压力测试检验资本缓冲有效性、定期评估资本是否覆盖银行风险等内容。2010年公布的《巴塞尔协议Ⅲ》和《各国监管当局实施逆周期资本缓冲指引》，要求各国监管当局根据本国银行业实际，参照制定逆周期资本缓冲政策框架，视需要要求银行计提逆周期资本缓冲，逆周期资本缓冲水平为风险加权资产的0%～2.5%。

　　近年来我国金融监管部门积极与国际前沿做法接轨，围绕逆周期监管创新实践，如2012年，我国《商业银行资本管理办法（试行）》出台，在最低资本要求、储备资本基础上，明确提出了逆周期资本要求为风险加权资产的0%～2.5%。笔者认为，基于我国银行业监管多重目标的设定，逆周期监管成效最终取决于能否有效收窄金融风险的周期性波幅，并切實推进金融与经济的良性循环，而监管容忍度则是服务于逆周期监管的一项重要“软工具”，能灵活体现差异化监管要求，及时传递政策导向。回顾2017年以来容忍度在我国银行业监管实践中的运用，主要体现在规制与执行两个方面，两种方式各有利弊，互为补充。

　　在规制层面。重点围绕风险监管、资本监管，在审慎经营规则中将差异化要求固化。这种方式可确保监管操作统一性与规范性，不足之处在于存在一定的滞后性。其运用方式主要包括：一是针对性调整贷款风险资本计提要求（《商业银行资本管理办法（试行）》），将普惠型小微企业债权风险权重下调至75%，提升普惠型小微企业金融服务动力；二是实施差别化的贷款损失准备监管政策（《关于调整商业银行贷款损失准备监管要求的通知》），对符合条件的银行将拨备覆盖率最低监管要求下调至120%（原统一标准为150%），贷款拨备率下调至1.5%（原统一标准为2.5%），鼓励商业银行真实反映资产质量，加大不良贷款处置力度，腾出更多信贷资源提升服务实体经济能力；三是设置较灵活的不良贷款分类标准（《小企业贷款风险分类办法（试行）》），允许小企业抵质押贷款部分或全部贷款逾期天数超过180天才纳入不良（一般企业债权原则上逾期90天以上需划分为不良贷款），切实加大对小企业的金融支持。

　　在执行层面。通过依法合规运用自由裁量权，向监管对象及时传递政策导向。这种方式具备较强的灵活性，但实践中出现个体和地区差异，对监管者的专业水平要求很高。其运用方式主要包括：一是在行政处罚过程中体现“区别对待”，针对屡查屡犯、特定时点后仍不收手的违法违规行为从严量罚，鼓励机构自查发现、主动整改；二是在风险拨备计提时提倡“未雨绸缪”，引导银行机构在盈利高增长期将逾期60天（法规要求为90天）以上贷款也纳入不良，强化顺周期下的风险抵补储备等；三是在监管评级中给予“定向从宽”，对银行因小微、三农、扶贫领域信贷投放导致的不良率上升给予较大的容忍度，允许相关领域不良率高于各项贷款不良率3个百分点以内，以此保护银行对小微、三农、扶贫、民营等领域的信贷支持动力，切实支持实体经济发展。

　　疫情冲击下银行监管面临的新态势

　　年初以来，突如其来的新冠肺炎疫情快速扩展，全球经济下行震荡，国际国内、经济金融影响交互叠加，银行业受到冲击较大。受此重大公共危机事件影响，我国的逆周期监管面对多方面的新变化。

　　信用风险转向加速暴露。一是企业偿债能力下降加速贷款质量下滑。受疫情冲击影响，企业复工复产受阻，产业链整体陷入供需双弱，特别是住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，企业经营收入大幅减少，企业还款能力明显下降，银行贷款质量直接承压。从瑞银研究报告看，悲观情形下，如果2020年国内GDP增速跌到3.2%，预计银行业可能有5万亿元以上的不良资产产生，拨备覆盖率可能下降至129%。二是贷款风险化解处置难度增大。一方面，受疫情影响，市场风险偏好普遍降低，客户愿意接手风险资产的意愿和能力均出现不同程度的下降，不良贷款处置市场整体交投不畅，对风险化解工作推进形成了较大制约。另一方面，社会经济秩序仍处于有序恢复之中，司法机关等政府部门的工作效率较疫情爆发前仍有一定差距，导致银行通过诉讼处置不良的进程大幅拉长，进一步加大了银行不良处置难度。同时，从当前监管实际看，监管原则上要求逾期90天以上贷款全部纳入不良（大型银行要求原则上将逾期60天以上贷款纳入不良，其他银行参照推进）。若严格执行此“软要求”，一方面会促使银行不良贷款率短期快速上行；另一方面，企业贷款纳入不良后，其在银行体系的融资渠道将基本被切断，进一步加剧实体经济脆弱性，不利于风险化解。

　　机构合规经营面临挑战。一是监管要求执行难度增大。例如，最普遍的贷款“三查”工作，根据有关要求，贷前调查方面，银行要采取现场与非现场相结合形式履行尽职调查，形成书面报告，并对其内容的真实性、完整性和有效性负责。贷后检查中，银行要针对借款人所属行业及经营特点，通过定期与不定期现场检查和非现场监测，分析借款人经营、财务、信用、支付、融资数量和渠道变化等情况，掌握各種影响借款人偿债能力的风险因素。又如，信用卡新开卡用户按照规定需采用现场“亲签”方式进行激活，受此制约各主流银行一季度信用卡发卡激活量均同比下降。二是监管要求落实整改难度加大。以“资管新规”为例，依据规定其过渡期将于2020年底结束，但疫情状况下银行整改达标难度激增。从理财净值化进程来看，财新网数据显示，2018年末全国银行业理财的净值比例约为27%，比2017年末提升了15个百分点；2019年上半年上升至35.56%，半年上升了8.56个百分点，预计全年上升17个百分点左右至44%。以此速度推算，2020年末理财净值化比例也仅能略超60%，要完成净值化产品全面覆盖难度较大。从非标资产处置来看，2020年末非标加权平均剩余期限是4.2年，则平均来说，银行理财需要发行新产品去筹集期限为4年以上的资金才能匹配当前非标资产。尤其是部分非标资产投向超长期的非上市股权，银行面临着“三难”境地，即：转回表内难以合规、转向外部难觅投资者、发行新产品期限难匹配，如期整改难度很大。

　　中小银行稳健经营压力加大。一是流动性分层问题更趋显现。为应对疫情，央行采取了一系列措施及时向市场注入了流动性，但对中小银行流动性紧张的缓释作用尚待观察。笔者认为，流动性总体宽松与结构性紧张将较长期并存。2019年包商事件后，出于经营审慎考虑，大型银行减少了对中小银行同业存单的持有量，甚至暂停了对部分中小银行的同业融出业务。从3个月定期存单发行看，城商行与股份行同业存单发行利差从包商事件之前的0.1个百分点左右，上升至目前的超过0.3个百分点甚至更高，特别是在资金紧张时期，中小银行批发融资难度上升更为显著，两者利率差甚至接近1个百分点。二是负债稳定性承压。负债定价管理方面，中小银行普遍采取跟随定价策略，市场反应滞后，部分银行仍延续依靠高利率抢占市场，不仅吸储成本高，而且资金稳定程度低。部分企业出于风险考虑，存款向大型银行搬家现象也较为明显，进一步加剧了中小银行负债管理难度。在批发融资方面，在金融去杠杆背景下，中小银行同业负债渠道大幅收缩，资金价格走高，主动负债能力明显下降。三是资产质量劣化压力更大。中小银行由于规模小，贷款客户在部分地区、行业呈现较为集中特点，风险暴露更具群发性特征。同时，近两年，大型银行积极响应政策号召，不断下沉服务重心，降低资金成本，客观上对优质中小企业客户形成“围猎”，留给中小银行的大多是相对弱质的小微企业、个体工商户和居民，而该部分群体受疫情冲击更明显，抗风险能力相对更弱，进一步增大了中小银行贷款劣化的风险。

　　盈利增长面临多方掣肘。一是存贷利差收窄。从国内银行机构盈利构成来看，利息净收入仍是银行盈利的主要来源，占比基本保持在70%以上。为配合疫情应对、稳定市场信用需求，央行加大了资金投放和市场利率调节力度，LPR利率和MLF利率均出现了不同程度的下调，4月20日1年期LPR利率较上年8月份首次报价以来已经下降40个基点。在国际量化宽松货币政策背景下，国内货币政策自主空间相对有限，存贷款利率进一步跟随走低的可能性较大，结合降低实体经济融资成本政策导向要求，银行业存贷利差料将持续走低，对盈利增长形成明显抑制。二是中间业务收入下降。疫情期间银行经营展业受到较大制约，中间业务增长明显乏力。受疫情影响，一季度各主流银行收单商户数、代理代销业务同比明显萎缩，导致相关手续费收入大幅减少。三是风险拨备上升。疫情冲击下，贷款质量下迁迫使银行补提拨备，进一步消耗净利润。

　　相关建议

　　新冠疫情全球扩展，对全球经济活动和金融市场的冲击已超过2008年的金融危机和2003年的非典。为了给予银行更多腾挪空间，避免引发金融危机，各国金融监管机构均在一些监管要求上进行了灵活调整。根据普华永道梳理的情况，巴塞尔银行监管委员会推迟巴塞尔Ⅳ的实施时间至2023年，美国改变总损失吸收能力（TLAC）的执行，英国、德国将逆周期资本缓冲比例降低至0%，欧洲央行提升对疫情相关贷款进行审慎处置的灵活性，放松运营上的监管，延长现场检查后的整改期限。结合国内银行当前运行实际，从促进银行业稳健发展和提升宏观经济运行稳定性角度出发，笔者建议从如下几个方面加强监管容忍度运用，提升逆周期调节有效性。

　　从导向上明确“扶实体、优监管”基调。近年来我国秉持“严监管”的基调，强化对金融风险的前瞻性、全面性、穿透式监管，对于抑制风险快速集聚，逆周期提升风险抵补能力，发挥了切实有效的作用。疫情冲击下，实体经济部门更需要金融的强力支持以抚平周期波动影响。笔者认为，现阶段在监管导向上应明确“扶实体、优监管”的主基调，一是在风险监管中允许“以时间换空间”，特别是在贷款风险分类方面给予银行一定的自主性。如对逾期60天以上贷款允许银行根据实际风险状况决定是否纳入不良，对小企业抵质押贷款可在之前逾期180天的基础上再适度延期，为企业争取恢复空间，尽量平滑信用风险的周期性波幅。二是在扶实体方面更注重政策导向的“动态传递”。充分发挥风险资本动态计提的灵活调节作用，在对符合条件的小微企业实施75%的风险权重基础上，探索对先进制造业、战略新兴轻资产行业等实施优惠风险权重，进一步激活银行相关领域服务动力。

　　在规制层面及时调整容忍度安排。一是提高不良尽职免责制度的可操作性。细化明确小微贷款尽职免责基本要素，督促银行业机构针对性完善尽职免责细则，明确工作标准和免责认定流程，将授信流程涉及人员全部纳入尽职免责评价范围，在无违法违规行为前提下，从规制上明确对相关信贷人员免于问责。二是重点强化中小银行流动性管理安排。考虑到中小银行同业负债来源渠道收窄、流动性压力上升的实际情况，探索在控制同业负债不超过三分之一的前提下，适当放宽同业存单备案额度，信用拆借额度，为中小银行防范市场突发流动性风险提供结构性支持。三是提升对部分新业务模式的监管认可度。疫情催生了金融消费者对“非接触式业务模式”的需求，考虑到当前电子签名技术方案已日趋成熟，且可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。建议以信用卡业务为突破，允许具备条件的银行机构利用远程视频、生物识别和电子签名技术相结合探索开展“线上三亲”，验证激活信用卡，前期可采取限定区域或限定额度试点，再分批逐步放开，以此进一步优化金融服务，为适应疫情催生的金融业务新需求积累监管经验。

　　在执行层面灵活运用监管容忍度。一是对于“违规”问题做到“甄别对待”。统一检查人员的认识、标准和尺度，并前置做好对机构的政策宣讲和解读。现场检查时，对疫情期间的情况进行甄别，具体问题具体分析。对确属疫情影响的合理认定，真正落实监管容忍度要求。二是对于风险化解体现“相时而动”。例如，在当前银行业不良率整体偏低和拨备厚度较高的情况下，建议进一步加大《关于调整商业银行贷款损失准备监管要求的通知》的执行力度，对符合条件的银行尽快下调贷款损失准备监管要求，允许银行动用累积拨备消化不良，加大不良资产处置力度和扩大资本内生性补充来源。又如，对于疫情冲击下银行部分非标资产处置难以落实“资管新规”，在年底如期整改问题，可考虑“一案一策”适当延长整改期。

　　王智