中小银行风险源自何处

　　我国中小银行风险问题近年来逐步暴露，2019年相继发生包商银行被接管、锦州银行发生流动性风险后引战重组、恒丰银行被汇金公司控股等事件，近期披露的年报显示，不少中小银行大幅增加了减值准备，整体风险似有所增加。

　　他山之石、可以攻玉。20世纪八九十年代美国爆发了中小银行危机，银行集中倒闭数量超过了历史其他时期，对美国金融业发展产生了深远影响。比较发现，美国中小银行倒闭潮发生的背景与根源，与我国中小银行目前面临的形势不乏相似之处。当然，我国中小银行显然没有大规模倒闭的迹象，两国银行业还存在明显差异，但中小银行自身固有特征及其面临的类似经营环境也能对两者进行比较。本文在梳理美国中小银行危机成因的基础上，对我国中小银行风险及其根源进行了比较分析，或许能带来一些有益启示。

　　1980～1994年美国中小银行危机爆发的原因

　　1980～1994年，美国共有2935家银行及储蓄机构关闭或接受了存款保险公司的资金援助，数量远远超过了1934年美国联邦存款保险制度建立以来的其他时期。此次美国中小银行危机有以下主要特征：破产银行地理分布高度集中，60%集中在加利福尼亚、堪萨斯等五个州；倒闭银行的资产高度集中在农业贷款、能源行业或商业房地产等发生严重衰退的行业；新批准成立的银行倒闭数量占比很高，如加州的倒闭银行中超过60%是新设机构。FDIC的研究报告将美国中小银行倒闭潮爆发的原因，归结为区域经济和行业衰退、银行立法和监管政策的变化、机构自身经营管理不善等（见图1）。

　　整体经济波动加剧，特别是部分地区和行业发生显著衰退，对中小银行造成直接冲击

　　20世纪80年代的大多数时间，美国经济整体处于较快的增长状态，但波动非常剧烈（1981年、1991年为负增长）。期间，美国出现了4个地区以及相关行业的衰退。其中，中部地区发生农业衰退，20世纪80年代中期，农产品价格暴跌、出口锐减导致农业收入大幅下降，农业贷款高度集中的爱荷华、堪萨斯、内布拉斯加等地银行破产事件高发；西南等地能源行业发生衰退，1981年、1988年油价急剧下跌，导致区域经济衰退并诱发商业地产崩溃，得克萨斯等地大量中小银行破产；美国东北、加州等地在20世纪90年代初相继发生经济衰退，也使大量中小银行陷入困境。

　　监管政策变化由放松到收紧、监管主体间分歧明显，加剧了中小银行危机

　　20世纪80年代初期，立法的重点是推动银行现代化（与里根政府放松管制理念一脉相承）、不断放松信贷机构管制。例如，《1980年储蓄机构放松管理和货币控制法案》提出逐步结束储蓄利率上限、扩大信贷机构权利，提升存款保险限额；《1982年加恩-圣-加曼存款保险法案》促进了不动产信贷的迅速扩张，房地产的过度发展也为后来商业房地产市场崩溃埋下了隐患。其后，伴随着信贷机构风险加剧，美国国会开始制定一系列法案进行限制、监管逐步收紧，如《1987年银行业公平竞争法案》等。

　　行政管制同样经历了先放松、后收紧的过程，在监管趋势发生变化的同时，还大量存在不同监管机构之间的明显分歧。货币监理署（简称“OCC”，强调自由竞争和追求赢利）、存款保险公司（简称“FDIC”，提供存款保护）、联邦储备银行（简称“FED”，负责宏观货币政策）等三个主要监管机构之间的理念和行为分歧明显。例如，20世纪80年代OCC和各州政府热衷于发放银行许可证，而FDIC要求其应当有权过问新银行设立、否则不予承保；OCC对中小银行大力发展中间存款（或称经纪人存款）加速扩张不作限制，但FDIC则要求限制此类机构的承保额度，最终在国会的干预下才通过立法限制了部分机构发展中间存款业务。

　　中小银行的自身经营管理问题

　　在地区或行业的衰退发生之前，不少中小银行存在经营激进、过度扩张的现象。例如，中部农业州部分银行在农产品价格上升、农业收入增长时期，大幅增加农业贷款规模；西南地区的部分银行在油价上涨期间，急剧扩张工商业甚至商业地产贷款规模。当衰退发生时，经营激进的机构所受冲击最明显，而长期经济相对低迷的美国“铁锈地带”（美国东北部——五大湖附近传统工业地区），中小银行受危机影响反而较小。

　　在中小银行危机中，新设立的银行的破产率明显更高。监管放松时期，大量新银行获批（约2800家，其中得州、加州约占40%），但开业不久便遭遇经济衰退，加之经验不足、实力偏弱等，银行出现大规模破产。美国东北地区部分互助储蓄银行改制为股份制银行后，为迎合股东预期，在内外部压力下涉足不熟悉的市场，也导致了破产的高发。

　　此外，内部欺诈和滥用职权等因素也是导致银行破产中不可忽视的因素。相关研究表明，超过25%的中小银行破产主要是由内部欺诈引起的，超过60%的破产银行，存在明显的欺诈和滥用职权等问题。

　　目前我国中小银行面临的风险

　　在分析我国中小银行风险问题的根源之前，不妨先看看中小银行风险到底有多大。从资产增速、信贷质量、盈利能力等指标变化看，我国中小银行呈现以下几方面特征：

　　中小银行资产规模迅速扩张后快速下降，原有发展模式难以持续

　　2010～2019年，我国银行业资产规模的年增长率超过11%，同期中小银行资产从10万亿元增长至近67万亿元，年均增长超过20%，行业占比从11%提升至23%（统计范圍包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社和新型农村金融机构等农村金融机构）。自2017年开始，中小银行资产规模增速迅速下降。在城商行前期的快速扩张中，股权多元化带来的资本扩张、同业理财等支撑下的业务扩张、跨区域经营带动下的市场扩张等都是重要的驱动因素。但2017年以后，伴随着经济增速下行，特别是区域经济分化，金融监管逐步收紧，中小银行扩张步伐明显放缓（见图2）。

　　中小银行资本充足水平下降、不良率快速上升，风险逐步积累

　　我国银行业资本充足水平整体有所上升，但城商行、农商行等却出现了下降趋势（见图3）。其中，农商行规模相对较小、业务简单且储蓄存款占比较高，资本不足问题集中爆发的可能性较小；但城商行规模普遍较大、主动负债占比高，伴随着信用风险加速暴露，将面临较大的资本不足的压力。

　　中小银行资产质量问题更加突出。城商行不良率近年来快速上升，2019年末为2.32%；农商行整体不良率居高不下，2019年末为3.9%（见图4），拨备覆盖率同样低于行业平均水平。2019年，多家城商行大幅增加减值计提，例如甘肃银行同比增加119%、哈尔滨银行增加113%、盛京银行增加60%、青岛银行增加52%。中小银行的关注类贷款比重也普遍高于行业平均水平，例如，根据锦州银行2019年半年报的披露，其关注类贷款占比达16.7%。

　　中小银行盈利能力下降，城商行净息差优势逐渐消失

　　中小银行整体盈利能力出现了明显下降。2019年末，城商行、农商行的资产利润率分别降至0.7%和0.82%，明显低于大型银行。从净息差看，农商行保持了相对较高的水平（2.81%），但城商行净息差（2.09%）已经不及国有大行和股份制银行的水平（2.12%），相对优势已经消失。部分储蓄存款成本高、同业负债占比高的城商行甚至可能出现净息差为负的现象（见图5）。

　　总之，我国中小银行经过十余年的快速扩张后，目前面临资本充足水平下降、信贷资产质量恶化和盈利能力变差等问题，原有发展模式难以为继，客观上积累了一定的风险。伴随着我国经济增长的趋势性下行，特别是疫情冲击下GDP增速大幅下挫，中小银行整体风险可能还会继续上升。

　　我国中小银行风险积累背后的主要根源

　　除整体经济增速下行、利率市场化等影响银行业整体形势的一般性因素外，我国中小银行风险问题是以下几方面因素长期共同作用的结果，与美国中小银行危机时期颇有相似之处：

　　区域经济分化加剧且大幅振荡

　　我国经济增速不断下行，GDP增速从2010年的超过10%逐步下行至2019年的6.2%。受疫情冲击，2020年一季度的GDP增速甚至降至-6.8%。对主要业务经营和信贷资产分布都有明显区域特征的中小银行而言，我国区域经济发展分化特别是区域经济增长的大幅振荡是更直接、更重要的影响因素，这与美国的中小银行危机成因不谋而合。

　　我们计算了全国31个省份2010～2018年间的GDP增速的极差（即最高增长年份增速与最低增长年份增速的差值，该指标在一定程度上反映了区域经济增长的波动程度），研究发现，在经济增速下降最显著的前10个省份中，中小银行不良贷款率、资本充足率、净资产收益率等指标几乎全都显著落后于全国中小银行的平均值。2016～2017年，经济增速显著下滑的辽宁、天津、内蒙古、甘肃等省市，中小银行风险暴露更为集中。唯一的例外是重庆，该市经济增速在2018年发生显著下行，考虑到信贷风险暴露的滞后性，可以继续观察两三年后当地中小银行的风险情况变化。

　　在经济增长失速前，上述省份几乎都经历过高速增长。例如，辽宁省GDP增速最高达14.2%，2016年却出现负增长；天津市GDP增速一度达到17.4%，2017年、2018年却只有3.6%；内蒙古、山西等地也出现了类似的大幅振荡。经济高速增长期，往往也是中小银行信贷资产的快速扩张期，客观上为之后的风险暴露埋下了隐患，从各省中小银行的不完全统计中可以观察到这一现象（见表1）。

　　金融监管快速收紧，地方政府干预过度

　　2010年国有大行全部完成股份制改革并实现上市后，其盈利能力和管理水平有了长足进步。与此同时，放开银行业准入，限制大银行扩张、鼓励中小银行加快发展的呼声日益高涨。当时，监管政策倾向于鼓励中小银行加快发展。例如，2009年银监会发文放宽城商行跨区域经营，两年后，全国91家城商行实现了跨区域经营；城商行在理财、同业等领域的业务多元化加速发展，也是监管相对放松、影子银行快速发展的时期。在监管政策和地方政府的支持下，农商行则逐步成为农村金融机构的主体。自2017年起，我国经济政策开始强调去杠杆、防风险，金融监管政策加快收紧。银行业监管部门接连出台一系列新政，例如银行业监管部门接连出台“三三四十”检查、“流动性新规”“委贷新规”“资管新规”等。中小银行表外、同业业务以及异地经营等都开始受限。快速扩张停止后，风险问题便开始逐步暴露。这与美国先放松、后收紧的政策相似，同样是引发中小银行危机的诱因之一。

　　此外，地方政府的过度干预也是造成中小银行风险的重要因素。城商行、农商行主要是由地方信用社改制而来，带有强烈的政府和财政色彩，很多地方政府及其平台公司的融资主要依靠当地中小银行。部分地方政府还热衷于“拿牌照”，不少地区出现大量同质化的中小银行。例如，辽宁、河北、四川、山东等省内城商行超过10家，相比广东、江苏等地只有4～5家，同质银行数量过多，必然会导致竞争环境恶化。

　　股权结构存在缺陷，公司治理混乱

　　与大型银行和股份制银行相比，中小银行股权更加分散，如城商行大股东股比一般不超过20%，不少机构没有实际控制人。一般认为，政府或国有股东往往具有一定的资源优势，有利于帮助中小银行获取外部资源、也有助于加强监督，但也可能导致银行官僚化、经营目标异化等问题。而民营股东所受监督、约束较少，往往可以赋予银行更灵活的机制，但也可能导致股权管理混乱、关联交易泛濫等。少数民营企业甚至把控股银行变成自己的“提款机”，包商银行事件就是一个典型案例。据人行对外披露，明天集团通过各种方式控制了包商银行89%的股权，银行大量资金被大股东违规占用并形成逾期，导致包商银行出现严重的信用风险，最终被接管。

　　部分中小银行无实际控制人、管理层长期固定，很容易形成“内部人控制”。例如，2019年出现风险事件的锦州银行，根据其披露的信息，该行引战重组之前，最大股东持股比例不超过5%，没有控股股东和实际控制人。据财新网2019年12月19日报道，锦州银行前任董事长张伟长期控制锦州银行并与多家问题民企进行利益交换，该行过去可能存在较大的公司治理问题。

　　此外，中小银行的经营管理、风险控制能力等与大型银行、股份制银行相比，往往也存在一定差距。

　　面临双向夹击、竞争环境恶化

　　2018年以来，监管机构引导大型银行信用下沉，要求国有大型银行小微贷款余额新增30%、融资成本降低1个百分点。大型银行信用下沉可能对中小银行传统信贷业务造成一定压力。与此同时，互联网科技巨头纷纷与地方政府开展政务服务、交通出行、医疗教育等方面的合作，也形成了对中小银行传统核心客户在交易结算、储蓄存款、消费金融等领域的蚕食，导致其负债成本进一步承压。

　　对中小银行发展的政策启示

　　综上所述，我国中小银行风险不是个别机构因自身原因出现的危机。从行业发展趋势看，中小银行整体风险确实有所增加。与美国中小银行危机相似，我国中小银行风险问题的背后，实际潜藏了经济发展波动、监管政策变化、机构自身股权结构和治理缺陷等重要根源。“前车之覆，后车之鉴”，这也启示我们要未雨绸缪，在加强中小银行真实风险监测、推进“高风险”地区机构整合、合理把握政策力度、逐步规范退出机制等方面研究采取针对性措施。

　　密切追踪前瞻指标，加大中小银行风险监测和事前干预

　　单纯依靠银行提供的信息评价其风险特征，往往存在一定困难。要深入剖析我国个别爆发风险的中小银行机构的典型案例，密切追踪前瞻性指标（如地区经济衰退、信贷资产行业分布等），充分利用有效的市场信号（如同业存单利率和负债成本异常、市值异常波动等），对中小银行真实风险进行事前识别。例如，包商银行在问题爆发前长期存在应收款项类投资过高、计息负债付息率畸高、董事会结构异常等反常现象；锦州银行在前期披露信息中，也能发现其存在非标投资占比过高、批发零售行业占比过高、计息负债及存款成本过高等异常信号。

　　积极推进“高风险”地区中小银行整合，鼓励优秀中型银行并购整合

　　对于部分经济下行趋势明显、中小银行数量过多且面临较大经营压力的区域，地方政府应承担主体责任，主动研究和推进当地中小银行整合、帮助补充资本，优化市场环境，增强机构自身的抗风险能力。鼓励部分经营业绩较好、管理能力较强、发展比较稳健的中等规模银行积极展开并购，既能帮助化解部分中小银行风险，又可以满足優质中型银行区域扩张、提升规模经济效率的需求。

　　把握好中小银行监管政策力度，鼓励特色化经营

　　要进一步支持中小银行补充资本、提高抗风险能力。近年来优先股、永续债等发行主体以大型银行、股份制银行为主，中小银行资本亟待补充。很多中小银行原有的粗放激进的发展扩张模式已难以持续，要进一步强化资本约束、引导其适当缩表，进一步规范表外业务。对于部分高风险机构，也可以通过宽限处理、限期整改等方式，加大引导规范力度、化解潜在风险，避免其风险向大中型机构传染。引导中小银行积极转变发展模式，鼓励其打造类似Capital One、纽约梅隆等特色鲜明的银行。

　　在强化监管能力的前提下审慎放开银行准入，引导中小银行优化股权结构、提升治理水平

　　美国中小银行危机爆发前，货币监理署在“通过国民银行审批来培育竞争”的理念影响下放松准入标准、大量批设新银行，后来在危机中大量新设机构破产。类似现象要避免在我国重演，要坚持在强化监管能力建设的前提下逐步放开银行业准入。同时，鼓励民营、外资等社会资本通过并购等方式进入银行领域。在有效约束大股东与防范内部人控制、政府过度干预与社会资本约束不足之间，存在一定的权衡取舍。要进一步加大对主要股东资质的审查和行为的监督约束，引导中小银行优化股权结构。进一步提升中小银行信息披露要求，更好地发挥独立董事、外部审计等监督约束机制的作用，提升公司治理水平。

　　逐步完善高风险机构退出机制，更好地发挥存款保险制度的作用

　　2019年以来，国家金融管理部门牵头对高风险机构进行了一系列“精准拆弹”，取得了显著成效，化解了潜在的系统性风险。在此基础上，建议逐步规范高风险机构的退出机制，明确相应的标准和方式，严肃市场纪律，稳定市场预期。我国存款保险体系已经初步建立，2019年正式成立了存款保险公司，建议更好地发挥存款保险制度在风险机构处置中的积极作用，促进风险机构市场化、规范化处置。

　　罗思平