国有资本运营公司审计体制机制改革探讨——以A 国有资本运营公司为例

　　陈书

　　（广东恒健投资控股有限公司 广东广州 510000）

　　【内容摘要】国有资本运营公司是关于推进两类公司改革试点工作的产物之一，与国有资本投资公司不同的是，国有资本运营公司以财务性投资为主，而投资公司则以对核心业务战略管控和财务管控为主，两者同属国有资本市场化运作专业平台，共同推动经济高质量发展。如何让国有资本运营公司更加健康有序发展，更好发挥内部审计“治已病、防未病”作用，加快内部审计体制机制改革就迫在眉睫。本文重点以国有资本运营公司审计中心组建与运作来论述审计体制机制改革，首先介绍国有资本运营公司的功能与定位，然后分析资本运营公司内部审计作用发挥方面存在的突出问题，接着分析审计中心组建的重要性和紧迫性，最后提出审计中心运作的具体对策及建议，旨在为提升国有资本运营公司审计监督作用发挥提供切实可行的参考依据与支撑。

　　【关键词】国有资本运营公司；审计中心；问题；具体对策

　　前言

　　截至2021 年底，广东省国资委监管的17 户省属企业总部基本成立了独立的审计部门，共配备 101 名专业审计人员，但部分省属企业总部审计力量不足，含部门领导才2-3 名审计人员。国有资本运营公司也存在审计人员不足问题，由于其功能与定位，决定了其属于资金密集型企业，人员配置不像实体企业那么充裕。所属投资类下属企业不是一个功能完整的企业，更多是一个业务开展平台，属于前台业务端，中后台业务端职责则由总部相关职能部门承担。内部审计人员配置不足加上不能直接进入业务一线，容易产生监督的盲区，投资风险难以有效把控。本文重点阐述审计中心在建立健全体制机制方面的具体对策及运作建议，从而为国有资本运营公司可持续发展提供重要依据。

　　一、国有资本运营公司功能与定位

　　根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23 号），国有资本运营公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。

　　以A 国有资本运营公司（以下简称A 公司或公司）为例，A 公司是省级国有资本运营公司，是省委省政府重大战略投资平台，主营业务包括资本运营、基金投资和股权管理。公司以“服务国家战略，赋能产业升级”为企业使命，以资本运营和专业金融服务为手段，引导和带动社会资本共同发展，推动国有经济布局优化和结构调整，助力广东产业集聚和转型升级。

　　二、国有资本运营公司内部审计作用发挥存在的突出问题

　　A 公司总部审计部2019 年7 月从其他部门独立分设而来。目前除公司总部和下属大型企业B 设有审计机构外，其余下属企业均未设置独立审计机构，也未配备专职审计人员，主要审计工作由总部统筹完成。影响内部审计作用发挥存在以下突出问题：

　　（一）审计人员配置不足与工作任务重的矛盾突出

　　近年公司业务规模不断增长，国企改革任务持续加大，监管环境日趋严格，上级政府审计频率不断加大，公司内审部门面对繁重的工作任务。截至 2022 年底公司总部审计人员4 人，下属企业审计人员4 人（其中B 公司3 人），而公司资产总额超2000 亿元，公司内审人员配备与内审工作任务及资产规模上存在较大差距。

　　（二）审计广度影响审计成效不明显

　　审计部门在开展工作中受限于审计人员不足、日常性事务和上级检查较多等因素影响，内审项目主要以购买社会服务方式开展，项目类型以常规性的经济责任审计为主，未能深入开展内部控制建设执行、战略部署落实、筹融资管理等方面的专项审计检查，审计质量未能完全满足公司高质量发展的期望和要求。

　　（三）审计理念及手段仍需提升

　　内审人员在动态审计、宏观审计、协同作战、科技强审、风险防范等方面理念不充分，制约了全过程审计、全覆盖审计、联动审计以及大数据审计，对审计质量也产生了一定影响。内审项目主要采用传统方式开展，审计信息化手段应用不足，审计质量和效率不高，未能满足公司高速度和高质量发展的需要。

　　（四）部门协同性有待进一步增强

　　审计部门的日常工作开展经常会涉及公司不同部门以及上级政府机关，在具体开展过程中需要不同部门协同配合，特别是涉及上级审计，但在实际过程中受“本位主义”思想影响、协同机制及细则欠缺和协同信息基础未打通等因素影响，部门间协同存在一定障碍，导致产生重视程度不够，配合力度不强等问题，协同性需进一步增强。

　　（五）部门职责需进一步厘清

　　在加强审计对内部控制开展监督的形势下，审计部门除审计工作之外，增加了较多的日常监督职能，随着审计体制机制的改革，日常监督职能将日益强化，工作强度将大大提升。从工作开展情况看，内部控制职能存在从第一、二道防线向第三道防线转移的风险。审计部门在增强对内部控制监督评价职能的同时，并不代行第一、二道防线职责，内部控制仍需从源头抓起，每道防线需秉持“最后一关” 理念，协同联动做好内部控制工作，避免公司领导层违规决策的风险。

　　三、审计中心组建的重要性和紧迫性

　　A 公司三大业务板块正处于商业模式优化和快速发展的关键时期，然而各下属企业在统筹自身发展和安全能力方面还存在不足。如果考虑单个企业配齐各职能部门专业人才来解决这个矛盾，则公司人员将急剧增加。而现实是人员编制有限，唯有通过借鉴互联网共享理念和大公司财务共享中心以及金融领域的做强中后台组织经验，公司总部设立各大中心，强化中后台建设。既能弥补各业务板块统筹发展和安全能力短板，发挥本部资源优势对前端业务赋能，又能实现有效管控；既解决了发展矛盾，又避免了人员急剧膨胀。因此，组建审计中心就呼之欲出。

　　四、审计中心运作具体对策及建议

　　组建审计中心，重中之重就是要完善“统一管控、分层监督”的内部审计管理体制，强化审计中心对内部审计工作的统一管控，加快形成“上审下” 的内部审计管理体制。通过A 公司组建审计中心，希望给其他国有资本运营公司内部审计工作开展和作用发挥提供一定启示。审计中心运作的具体对策及建议如下：

　　（一）统筹调配审计人力资源

　　目前公司审计人力资源不足，审计中心组建后，人员配置较之前将会大为增加。人员逐步配置到位后，将会将审计人员派驻到下属企业，由其负责所驻企业的日常监督和咨询工作。审计中心对本部审计人员和下属企业审计人员统一调配，审计中心直接指导和统筹安排审计中心本部和下属企业审计人员的审计工作，在审计项目启动前根据项目需求和人力情况，统筹安排审计组成员。根据审计项目实际需要，经有权机构或人员批准可成立跨部门专项审计组，对特定事项开展审计。

　　（二）统一制定审计计划及项目开展

　　1. 统筹制定审计项目计划。审计中心本部统筹制定公司年度审计项目计划，审计计划将确定审计主体、审计对象、审计业务类型、审计期间、审计人员初步安排等。未设置独立内审机构的下属企业，其审计项目计划由审计中心本部统筹制定并实施；设置独立内审机构的下属企业，其审计项目计划应上报审计中心本部，本部对其审计项目进行分类处理、分类实施，即部分项目可由该内审机构自行实施。

　　2. 规范实施审计项目。审计组依据公司内部审计管理办法相关规定启动审计项目，具体流程包括制订审计实施方案、发出审计通知书、实施审计程序、草拟审计报告、征求意见、审定审计报告并签发。在审计实施过程中，充分挖掘内控体系设计与运行缺陷，重点关注重大风险事项风险评估、监测、预警、报告及应急处置；企业合规建设、合规审查、合规事件应对等情况；持续聚焦投资决策与投后管理、资金管理、招标采购等重点环节，切实促进提升内控体系有效性。同时，要加大审计信息化力度，除了将审计基本流程及相关业务纳入体系流程建设与管控，还要开通不同系统查询权限予以审计人员，以实现资源共享、信息互通、业务协同、优势互补、机制互补，形成有效监督合力，破解制约审计全覆盖技术难题。

　　（三）丰富审计项目类型并开展研究型审计

　　1. 加大审计覆盖范围。审计中心组建运作以前审计项目类型以常规性的经济责任审计为主，未能深入开展影响企业安全运行相关的一些专项审计检查。审计中心组建运作后，工作模式将发生重大变化，将进一步扩大自行审计的范围和力度，可视管理需求开展重大政策措施落实跟踪审计、财务收支审计、重大投资项目审计、绩效管理审计、内部控制审计、风险管理审计、经济责任审计等，促进审计全覆盖，项目类型更加丰富。

　　2. 开展研究型审计。内审专项工作可以将其作为研究型审计试点范围，如内部控制评价审计，通过摸查内控缺陷，促进管理提升，可以取得“一审多项”“一审多果”的成效，既能深入揭示问题原因和管理薄弱环节，又能找准整改的切入点、聚焦点和发力点；又如项目投资评审标准制定，通过规范统一评审标准，可以有效把控项目风险，降低领导决策风险。

　　（四）统一中心业务运作标准

　　1. 统一项目评审审核标准。投资是国有资本运营公司的主业，影响投资项目的质量好坏和成功与否最关键的因素是项目风险是否全面准确揭示和预判。按照议事规则，投资项目上公司党委会、总经理办公会和董事会（以下简称三会）之前需经过由各相关部门组成的投资项目评审小组审核。为了更好地为公司后续投资决策提供全面、充分、客观的依据，可以制定项目评审标准及规范。即根据公司投资管理办法对投资项目评审需具备的条件，各相应部门依据职责依次逐项列出评审标准，具体项目评审时明确每一项标准是否通过，最后根据每一细项通过情况得出部门评审决定通过与否。最后再根据所有部门的评审情况综合判定项目投资评审是否通过，如通过则根据决策程序上三会决策。为了确保评审的全面性和专业性，项目评审小组成员应包括风控法务、财务、投资业务管理职能部门以及战略指导部门，审计中心可以从流程合规性、资料完整性与一致性以及各部门是否按照评审标准及规范发表意见进行审核。

　　2. 统一日常监督开展形式。审计中心运作后将不断加强日常监督力度，通过事项呈批、议案审核、参加会议等方式开展日常咨询与监督，助推内控体系完善，减少审计风险和决策风险。重点监督对象包括重大决策流程、重大事项。重大事项包括重大投资项目、借款担保事项、大宗采购及招投标事项、改制重组事项的决策及实施、国有资产交易事项、企业清算破产事项、大额资金管理等。通过日常监督提供审计专业意见支持，持续创造审计增值效应。

　　3. 统一审计整改标准。审计中心组建运作后派驻到下属企业的审计人员负有督促所负责企业落实审计整改的工作。为强化对审计发现问题的整改，提升审计整改质量和效果，可以制定审计整改工作管理办法，对整改判定标准进行明确，推动审计整改工作制度化、规范化。整改状态判定标准可以根据整改措施和整改成效两个判定标准要素划分已完成整改、完成阶段性整改、正在整改、未整改和无法整改五种类型。

　　4. 统一投资项目后评价标准。项目整体成功与否是国有资本运营公司投资的生命线，为了找出业务实际与项目可研预测的差距和原因，总结经验教训并提出对策建议，改善投资决策和项目管理水平，可以统一后评价标准。投资项目后评价可以从募、投、管、退、绩等方面对项目投资全过程进行回顾，对投资绩效实现程度以及规范性管理方面进行评价，每个方面都相应制定评价标准并逐一评价。

　　（五）完善人员考核及内部审计考核体系

　　1. 统一内部审计人员考核。为了实现对审计人力资源的统筹调配，特别是针对下属企业独立设置内审机构的审计负责人，考核主动权需掌握在审计中心。考核结果与其绩效工资挂钩，是人员选任、岗位调整、员工晋升、工资档级调整、评先评优等事项的参考依据。

　　2. 探索差异化的内部审计考核体系。目前，多数公司尚未建立与其他业务部门和职能部门差异化的内部审计考核体系，作为被审计对象的同级业务部门和职能部门参与对内部审计机构及其负责人的绩效测评，内部审计绩效考核的客观性和独立性有待进一步提升。

　　结语

　　综上所述，内部审计对国有资本运营公司业务健康持续发展起着十分重要的作用。因此，越来越多的企业开始重视内部审计的作用。然而，由于审计人员配置不足、审计广度不够、项目类型不丰富、部门间协同性不足以及职责不够清晰，影响了内部审计作用的充分发挥。对此，应建立健全内部审计体制机制，组建审计中心，进一步提升审计监督和服务协同。通过“事后”审计和“事前”监督两手抓，实现对公司主营投资业务的“投前、投中、投后”全链条监督评价，助推公司完善治理体系，提高治理能力，保障公司战略目标实现。