公共资源交易平台系统适度竞争与开放治理研究

　　文/王丛虎　徐云

　　包括工程建设项目招标投标、政府采购、国有产权交易、土地使用权和矿业权出让等在内的公共资源交易平台是市场配置公共资源的重要载体，也是公共资源市场化配置的“最后一公里”，直接决定着公共资源配置的效率和效能。全流程电子化在为公共资源交易带来更加高效便捷、公开透明的服务的同时，却也可能出现交易系统被技术垄断、技术壁垒、技术封闭，甚至腐败现象，这不仅加大了公共资源交易腐败的风险，也直接影响了公共资源交易的效率、效益和效果。公共资源交易涉及巨大利益，是腐败易发高发领域，更是党和国家惩治腐败高度关注的领域。党的二十大报告明确要求，“深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败”。2024年1月召开的中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第三次全体会议则进一步要求，坚持个案查处与系统整治相结合，深化整治金融、国企、能源、烟草、医药、基建工程和招投标等权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败。公共资源交易领域腐败治理问题已经成为党和国家的重点任务。

　　无竞争与不开放情况下存在的问题

　　目前，全国在中央层面形成了以中央国家机关采购中心、中共中央直属机关采购中心、全国人大机关采购中心的交易平台为主，各部门集中交易平台和中央企业招标投标平台为辅的半集中式公共资源交易格局；在地方层面则形成了以省级公共资源交易平台统领的省、市、区（县）三级公共资源交易平台为主导，其他地方企业和社会力量交易平台为辅助的相对集中交易平台体系。而具体到每一个交易平台的电子系统（包括电子交易系统、电子服务系统和电子监管系统）则多数由一家或两家软件企业负责建设并入驻交易中心维持电子系统运行。这种由一家软件企业建设并运行一个交易平台，尤其是由一家软件企业负责或控制交易系统的局面，有利于各级公共资源交易中心对其进行管理和掌控，但也可能出现企业垄断运行、维护费用居高不下、交易系统失控等问题，对公共资源交易平台的财政投入、运行安全、交易公平与效率、信息共享、数据治理等方面带来负面影响。

　　平台单一供给商垄断电子系统建设运营

　　公共资源交易平台电子系统通过政府采购方式由一家软件企业中标且负责运营和维护，并通过签订合同确定双方的权利义务，合理合法。但在实际运行中，平台电子系统由单一供应商运营常常导致垄断式的交易平台架构，即项目流程平台、开评标系统、招投标文件编制工具等全部被限制在交易平台内部，封闭了外部工具软件的接口。已有的调研发现，绝大部分地区的公共资源交易平台的交易系统都存在“实际接口管控主体隐性排他”现象，即平台电子系统供应商对其他厂商设置了排他性障碍，以技术壁垒方式拒绝其他工具软件或交易系统接入本系统。于是，平台单一供应商下的运行模式实际上就形成了单一供应商控制并垄断平台交易系统的现象，可能存在企业技术垄断并威胁交易安全的情况，甚至出现供应商绑架公共部门的现象。

　　电子系统建设与运营费用居高不下

　　随着对公共资源市场化配置重视程度的增加，各地各级通过公共资源交易平台交易的项目类型越来越多、交易的总金额也越来越高。这样必然会对公共资源交易平台，尤其是对平台电子系统的承载能力、运行能力提出更高要求。为此，无竞争性下的单一软件供应商则会以增加新功能或在运维方面虚报高价，要求政府不断加大财政投入，导致部分财政部门难以承受对平台的持续投入。因财政投入不够，软件供应商或降低服务投入或停止提供技术服务会直接影响公共资源交易平台正常运行，进而影响项目进度，致使公共资源交易营商环境恶化。

　　交易数据难以实现充分共享

　　在万物互联互通的当下，信息的共通共享共有已经成为各个领域的必然要求。然而，由于软件供应商的不配合，以及公共部门的人力和技术等原因，各地各级公共资源交易平台之间，甚至同一平台的不同电子系统之间都不易实现充分信息共享。笔者调研发现，由于各个交易平台电子系统接口及对接机制缺失或被架空，工具软件数据接口文件制度刚性不足、缺少行政背书和惩戒机制等原因，出现了“接口成为厂商间的私有协议”现象，造成不同厂商在对接系统和传递信息时待遇不同：有的被拒绝、有的被有条件接受等。这样不仅增加了软件系统接入的成本，还可能引起软件企业之间的恶性竞争，导致数据难以实现充分共享，甚至出现“信息孤岛”或数据垄断行为。

　　适度竞争与开放治理的必要性

　　公共资源交易平台电子系统适度竞争与开放包括彼此关联的两个方面：一是基于公开开放的技术规范和数据标准的行业平台生态体系；二是公开透明公平高效的市场化运作机制。开放的平台生态体系是公平高效的市场化运作机制的基础，而市场化运作机制又反过来不断促进行业平台生态体系的健康发展。

　　在当下互联互通的背景下，交易平台电子系统的适度竞争和开放是必然要求和方向。具体来说，包括以下三个方面。一是保护市场公平竞争。在确保安全的前提下，全面开放端口，形成多系统、多产品公平接入的格局，可以打破平台技术垄断，充分发挥各类信息化企业的比较优势，推动企业在市场机制下，通过公平竞争获取市场份额，促进行业良性发展。二是提升公共服务水平。适度竞争和开放治理可以通过市场机制倒逼各平台供应商通过依法合规的市场化竞争提供高效服务，这一机制可以极大地激发企业努力推进服务创新和技术创新，通过推动服务升级在市场竞争中立于不败之地，从而推动总体服务不断升级，行业服务水平不断提升。三是促进监管公正。开放治理机制更有利于多方参与，进一步提升行业的透明度，提升违规操作成本，降低行业围标、串标乱象。此外，适度竞争的机制也会促进服务专业化的纵深发展，引导各类交易更加凸显采购效益，更加突出招投标的市场化属性，减小监管难度，提升行业监管水平。

　　适度竞争与开放治理的对策思考

　　建立开放式的公共资源交易一体化平台

　　确保政府在公共服务提供中的主导地位，建立开放式的公共资源交易一体化平台，将数字化招投标的技术规范、数据规范嵌入招投标的各阶段、各系统模块以及开发各种专业工具，适应不同的应用场景，提高软件系统的兼容性和可扩展性，确保基于不同技术路线的软件系统和应用程序都可以在同一个平台上运行，从而满足多样化的需求，支持招标人、招标代理机构、投标人自由选择不同的交易系统或交易工具。交易平台运行服务机构可制定开放式一体化平台系统发展规划，充分利用成熟产品或技术，打造数字化底座，统一技术标准体系，开发建设互联互通、公平对接、稳定安全的公共服务平台。要防范开放架构下可能存在的不利影响，提升系统性能和稳定性，避免软件安全性问题，保障公共服务稳定性。

　　制定和完善交易平台间竞争的具体政策和运行标准

　　公共资源适度竞争和开放治理需要构建层次分明、多方参与的行业生态体系，这一体系本身就需要政策机制予以保障。为此，国家层面可结合公共资源特性制定和完善数据安全、隐私保护、知识产权等方面的法律、法规、规章以及标准等制度体系。特别需要指出的是，建立这个体制机制的重点应当是通过制度性刚性约束确保开放平台的各方参与者责权对等，风险共担。同时，还要确保开放平台保持技术中立，从制度层面破除技术垄断的可能性。总体来说，应该通过打造广覆盖、宽适配、严管控的规范标准及规章制度体系，确保各参与方在平台市场环境层面的一视同仁，不限定或者不禁止使用特定技术、特定业务模式和特定厂商产品。

　　强化公共资源交易中心开放共享数据服务责任

　　公共资源交易中心作为公共资源交易领域行业相关要素的协作平台，也是行业相关要素最全面最翔实的承载枢纽，拥有行业最全面最丰富的数据信息。为此，应该尽快完善公共资源交易的数据共享需要，并建立统一的技术和标准，形成统一的数据标准和格式，以保证数据的互通和协同。强化数据开放就是通过信息公开赋予平台适用对象一定范围内的知情权，以有利于第三方监督，也使平台的实际掌控者更具可问责性，以监督其风险防范义务的履行以及事后补救措施的实施。同时，要关注数据安全性问题，如强化对信息的分类管理，将商业机密和个人隐私等重要信息进行分类，采取严格的保密措施等。

　　构建公共资源交易平台的可持续发展生态体系

　　公共资源交易平台的可持续发展一直都是行业关注的重点，随着公共资源交易平台整合的持续深入，如何构建公共资源交易平台可持续发展生态体系显得愈发重要。生态体系的构建应当统筹考虑标准、机制和组织三重要素，并且遵从下面三个原则。一是以数据标准为基础。此处的数据标准不仅是定义数据格式，还包含能够高效验证标准符合度的方法、工具和服务。二是以管控机制为保障。管控机制既包含确保标准落地的各种措施机制，也包含对违规主体和行为的依规惩戒机制。管控机制既是生态体系落地生根的保障，更可为软件生态健康可持续运行保驾护航。三是以协调机构为支撑。机构要确保标准执行过程公正透明，还应保障市场化实施中相关资源的协调到位。总之，适度竞争和开放治理的根本策略是通过改善平台生态，达到软件生态高质量发展的目的，这既是对公共资源交易平台未来发展方向的指引，又是对各个平台运行服务主体提出的更高要求。

　　（作者王丛虎系中国人民大学公共资源交易研究中心主任、公共管理学院教授；徐云系国家信息中心公共技术服务部应用推进处处长）

　　责编：辛美玉；编辑：张曼琳

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