对政府采购合作创新采购方式的几点认识

　　文/徐琳　杨子叶

　　进行持续的科技创新，并将其积极地运用到解决现实问题中，是我国宏观经济实现质量变革、效率变革和动力变革的必要条件。习近平总书记强调，“我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案，都更加需要增强创新这个第一动力”。2024年2月，财政部印发了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）；2024年4月，财政部出台了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文）。13号文的正式出台，有利于推动创新产品从需求、研发到应用推广的一体化管理，更好地支持应用技术创新和科技成果转化。

　　笔者认为，合作创新采购有别于当下的政府采购，在政策实施中可能存在以下四个层面的潜在难点需要克服。

　　采购对象应进一步明确

　　《征求意见稿》中关于合作创新采购标的物的规定系采用列举式定义采购对象，因而存在定义模糊的问题，这一问题在13号文中得到了部分解决。《征求意见稿》相较于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），采购标的没有明确的类别，采购适用范围较为狭窄，尤其是将工程类项目完全排除在外，这在某种程度上限制了合作创新采购的适用广度和深度。尽管13号文通过采用“创新产品”这一统称替代原来的新技术与新产品的列举表述，但创新产品这一概念能否完全覆盖《政府采购法》中规定的货物、工程、服务三大类别，目前尚存在不确定性。这种不确定性可能导致在实践层面产生分歧，影响采购活动的顺利进行。

　　针对这一问题，建议有关部门或地方政府在后续的实施细则中，进一步明确和细化“创新产品”概念。首先，需要明确创新产品是否包括工程类项目，以拓宽合作创新采购制度的覆盖面。其次，对于服务类采购对象，需要明确新技术是否涵盖其中，使定义呈现更为明确的采购对象特性，以避免在实践层面产生歧义。最后，可以通过制定具体的评价标准和方法来识别和界定哪些产品可以归类为创新产品，从而增强采购制度的完整性。

　　实施主体可进一步拓宽

　　在实施主体方面，对比13号文与《征求意见稿》不难发现，有关部门在该条款上及时作出了调整。13号文在中央和省级主管预算单位间补充了“含计划单列市”的表述，这一变化凸显了有关部门对原有条款中实施主体规定不周延之处的完善。“计划单列市”作为我国对外开放的重要窗口，拥有特殊的经济地位、较高的科技创新能力以及较大的经济管理权限和自主权。将其列入合作创新采购的实施主体，对扩大合作创新采购的应用范围，优化采购成果产出的效果显而易见。这一调整不仅体现了政府对“计划单列市”在经济发展和科技创新方面特殊作用的认可，也为其在合作创新采购中发挥更大作用提供了制度保障。

　　然而，尽管有关部门对实施主体进行了调整，仍然存在一些未被明确纳入的特殊主体，如国家级新区、城市群以及高校国家实验室等。这些特殊主体在推动地方经济社会发展、促进科技创新以及服务国家战略等方面发挥着举足轻重的作用，具有与“计划单列市”类似的特殊地位和定位。

　　首先，国家级新区作为承担国家重大战略任务的综合功能区，在科技创新和改革开放方面展现出极高的活力和潜力。然而，由于国家级新区并非传统行政区划建制，其在合作创新采购中的权限和定位存在不确定性，这直接影响其开展合作创新采购的自主性和积极性。同时，因缺乏明确的实施主体定位，导致国家级新区在合作创新采购活动执行程序上缺乏统一标准，进而影响采购活动的效率和效果。其次，以大湾区为代表的城市群在推动区域经济一体化和构建全国统一大市场方面发挥着重要作用。然而，由于现行的采购主体规定主要基于行政区域划分，城市群这样的跨行政区经济联合体在合作创新采购中并未获得明确的实施主体地位，这无疑阻碍了城市群经济一体化的进程，并影响了公共创新服务的有效提供。最后，高校国家级实验平台和企业孵化园等单位作为科技创新的重要力量，在合作创新采购中应发挥更为积极的作用。然而，当前政府采购法律体系中并未将这些单位明确列入采购主体一方，这限制了它们在采购活动中创新主动性和灵活性的发挥，也可能导致一些具有创新性和前瞻性的项目无法得到有效实施。

　　针对上述问题，笔者提出以下建议。

　　一是扩大合作创新采购的实施主体范围。虽然13号文加入了“计划单列市”作为实施主体，但仍需进一步考虑将国家级新区、城市群以及高校国家实验室等具有特殊地位和作用的主体纳入其中。这些特殊主体在科技创新和经济发展方面具有重要的推动作用，将其纳入实施主体范围将有助于推动合作创新采购的广泛应用和成果产出。

　　二是建立相应的协调机制。由于13号文已出台，在法律法规层面直接拓宽实施主体范围难度较大。因此，笔者建议可以通过协调机制的建立与健全，明确上述特殊主体在合作创新采购中的定位、权限和职责，有效推动这些特殊主体在采购活动中能够与其他相关部门和单位有效协作，助力其在合作创新采购活动中能够充分发挥作用。在健全的协调机制下，现有的实施主体不仅可为其余主体提供相应的指导，在间接层面进一步拓宽实施主体，提升管理办法覆盖面；还可以加强对采购活动的评估和反馈，及时发现问题并进行整改，确保采购活动的公正、透明和高效。

　　对中小企业扶持的政策可进一步优化

　　《征求意见稿》在促进中小企业参与合作创新采购方面虽然提出了面向中小企业专门采购的积极措施，但也存在待完善之处。其主要问题在于未能充分考虑到中小企业在研发实力、资金储备等方面的局限性，导致政策在落地过程中可能无法有效平衡成本与效益。基于此，这样的政策扶持方式虽然意图明确，但实践层面落地难度大，实施效果有限。

　　而正式出台的13号文则对这一问题进行了补充与完善。13号文强调，在划分采购包时，应当结合采购项目的具体情况以及中小企业的实际承接能力。这一调整不仅体现了对中小企业实际状况的深入考虑，也显示出政策制定者对于政策落地的科学性和精准性的追求。通过更加细致地划分和考量，可以确保政策更好地符合中小企业的实际需求，提高其参与合作创新采购的积极性和效果。

　　然而，尽管13号文有所调整，但并未能完全解决问题。即使调整了现有的扶持政策，有了更为明确的评估因素，但中小企业的研发实力、资金储备等方面的限制仍然存在，且无法在短期内解决，这在一定程度上限制了其在合作创新采购中的参与度和影响力。由此，如何让上述扶持政策真正发挥作用，确保中小企业主体在参与过程中能够充分发挥自身优势的同时，也能满足合作创新采购要求，仍然是亟待关注的问题。对此，笔者提出以下建议。

　　首先，建立更加完善的中小企业评估机制，综合考虑其研发实力、资金状况以及项目管理能力等多方面因素，通过科学的评估，为政策实施提供有力的数据支持，从而更加精准地匹配中小企业的实际承接能力。

　　其次，在优化对中小企业扶持的政策上，注重保障地方经济发展和提升中小企业研发能力相结合。一方面，可以通过提供税收优惠、资金扶持等措施，降低中小企业的经营成本，提升其市场竞争力；另一方面，可以加大对中小企业技术创新的支持力度，鼓励其加大研发投入，增强自主创新能力。

　　最后，积极探索中小企业与大企业之间的合作机制。通过合作创新、资源共享等方式，推动中小企业在合作创新采购中发挥更大作用。这种合作模式不仅可以提升中小企业的研发实力和项目管理能力，还可以促进产业链上下游的协同发展，实现互利共赢。

　　知识产权保护相关政策可进一步完善

　　知识产权保护是一个复杂而多维的议题，既要保障权利人的合法权益，又需平衡公共利益与社会发展。在合作创新采购这一特定领域中，《征求意见稿》在第十一条知识产权归属方面要求按照《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国科学技术进步法》等法律规定落实，忽视了知识产权法的特殊性。13号文对此作出了完善，补充要求知识产权归属还应当按照《中华人民共和国知识产权法》（以下简称《知识产权法》）相关规定执行，但该条款内容较为笼统。笔者认为，对于合作创新采购涉及的知识产权问题，应充分考虑合作创新采购的特殊性和复杂性，进一步完善保护措施，即在维护供应商权益的同时，综合考量公共利益。

　　首先，《知识产权法》兼备公法与私法的特征。因此，从知识产权私法保护方面而言，该规定并无苛责之处，但《知识产权法》的公私法交融的特征要求知识产权保持自身的独立性。在保护权利人利益的同时兼顾公共利益，这是知识产权保护无法回避的公法特征。而政府采购作为一种涉及公权力的公法事项，其应当与以意思自治为核心的私法保护有所区别。

　　其次，政府采购的一方主体为公权力机关，这决定了其性质上绝不仅仅属于一般商业行为，而是更多地承载着公共资源配置、国家利益维护以及社会公共利益平衡的重任，合作创新采购更是如此。合作创新采购涉及的资金数额往往十分庞大，且这些资金为国家财政性资金，本质上属于全体公民，财政性资金取之于民用之于民应为应有之义。在此意义上，满足公共利益需要是合作创新采购的必然要求。因此，如果简单地将合作创新采购中产生的知识产权归属于供应商，那么，就可能出现供应商为了追求自身利益而忽视公共利益的情况。由此，合作创新采购成果的后续保障与更新就可能面临诸多漏洞。一旦供应商因各种原因无法继续履行其职责，或者出现技术更新迭代的情况，这些原本应服务于公共利益的创新成果就可能陷入无人维护、无法更新的尴尬境地，这无疑是对公共资源的极大浪费和对公共利益的重大忽视。

　　最后，知识产权具有法律赋予的排他性，这是基于权利人对公众社会作出的智力贡献，赋予权利人一定期限内的垄断性经营特权，来激励创新活动。然而，在合作创新采购中，将知识产权授予供应商无法起到二次激励创新的目的。因为在这一领域，政府会对创新成本投入进行风险分担和成本补偿，这已经为创新者提供了较为充足的创新动力，缓解了创新者的后顾之忧。如果再将知识产权授予供应商，那么，这种二次激励不仅难以有实质性成效，反而可能导致供应商利用垄断性经营特权谋取私利，破坏市场竞争秩序，影响市场对价，增加政府采购成本，从而阻碍创新成果的传播和持续创新。而这不仅与知识产权制度保护的初衷有一定程度的背离，更会破坏社会公共利益的平等性和普惠性原则。

　　此外，或许部分群体会认为，对上述问题的担忧依赖知识产权法中的公共利益法定许可和强制许可即可解决。但政府采购中的强公共性已然决定了其需要被法定许可或强制许可的频次更高，可能性更大。但法定许可仍需支付报酬，会增加创新成果应用成本，而强制许可的条件较为严苛，我国对强制许可的应用极为谨慎，自建立该机制以来，授权次数寥寥可数。由此，知识产权自身的例外机制难以解决合作创新采购领域所面临的知识产权困境，亟须配套文件与措施的出台，对其加以调整与优化。

　　（作者单位：中南大学法学院）

　　责编：昝妍；编辑：张曼琳