本轮“以旧换新”如何助推政采高质量发展

　　文/高留明　曾佩珊　柯杨敏

　　政府采购是国家进行宏观调控、扩大内需的重要手段，同时，作为国家财政支出的管理手段，其还能够发挥节约财政资金、促进经济循环、优化营商环境的重要作用。政府采购项目实施质量和效果如何，将对我国宏观经济运行产生重要影响。笔者意在探讨政府采购项目如何结合新一轮“以旧换新”政策在实现财政资金使用最大化的同时促进项目高质量落地，以期为相关部门的采购决策提供有益参考和借鉴。

　　“以旧换新”的发展历程

　　“以旧换新”的两个阶段

　　“以旧换新”的初始含义是指用旧物品换取新物品。在商品消费领域，“以旧换新”特指一种商家的营销策略，即消费者在购买新物品时，供应商提供的通过旧商品置换一定折扣或者优惠的促销服务。

　　2009年5月，我国首次推出“以旧换新”政策，主要集中在汽车和家电行业，政府通过财政补贴刺激消费者购买新家电、新汽车等商品，以拉动国内需求、促进节能减排以及促进营销、物流、售后服务等相关行业的发展，与此同时促进家电下乡、汽车下乡。

　　2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（国发〔2024〕7号，以下简称7号文）。以此为标志，新一轮“以旧换新”开始启动。本轮“以旧换新”将实施设备更新、消费品“以旧换新”、回收循环利用、标准提升四大行动，从而拉动市场需求、优化产业结构、畅通经济循环，涉及工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等多个不同领域，主要聚焦在大规模设备更新以及公共领域。

　　本轮“以旧换新”的特点

　　与2009年首次出台的“以旧换新”相比，新一轮“以旧换新”有以下特点。一是适用范围更广。7号文从设备更新、消费品“以旧换新”、回收循环利用、标准提升和政策保障等五个方面制定了二十项重点行动，除汽车、家电等耐用消费品类，还涉及工业、农业、建筑、交通、教育、文旅和医疗等重点行业。以上行业同时也是近年来政府采购项目涉及的重点行业，尤其是交通、教育、医疗等社会民生领域。二是鼓励从“有”到“优”。商务部数据显示，2023年，我国空调、冰箱等主要品类的家电保有量超过30亿台，汽车保有量3.4亿辆。随着人民对美好生活的不断追求、消费者对生活品质的要求越来越高，智能化家电、汽车的发展潜力巨大，生活消费品类的商品更新迭代的需求日益增加。此外，7号文支持居民开展旧房装修、厨卫等局部改造等家装消费品换新，给消费者提供多样化的消费选择。三是有利于新质生产力的培育。7号文聚焦大规模设备更新和消费品“以旧换新”，是加快构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措。当前，各行各业对产品质量的要求日益朝着优质化、信息化、智能化和数据化发展，如生产端的工业装备、科研方面的技术设备、医疗行业的重要设备升级改造等，这些均有助于催生新产业、新模式和新动能，从而助推企业高端化转型。

　　政府采购存在的痛点

　　政府采购项目实施过程包括申请项目预算、调研项目采购需求、编制采购文件、发布项目采购公告、组织项目评审、发布采购结果公告、完成合同签订、开展履约验收等诸多环节。政府采购项目实施效果如何，很大程度上取决于财政预算的保障是否充足、项目采购需求的管理是否合理等。

　　项目财政资金预算收紧

　　2024年3月，李强总理在政府工作报告中提到，“各级政府要习惯过紧日子，真正精打细算，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来”。这意味着在项目财政资金预算收紧的情形下，采购人亟须进一步强化项目预算管理、细化采购计划，提高采购预算的科学性。如此做法也符合《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第四条“采购需求管理应当遵循科学合理、厉行节约、规范高效、权责清晰的原则”的规定。

　　采购需求管理有待提升

　　政府采购结果能否实现“物有所值”与采购需求管理有着密切的关系。。22号文明确引入了“需求调查、审查”等概念，采购人通过选择适当的调查方式，了解与项目相关的产业发展、同类采购项目历史情况、更新改造情况和相关货物及服务等，将调查结果转化为客观可量化的技术要求、商务要求，从而形成项目采购需求。22号文第七条规定，采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要。但值得一提的是，由于部分采购人具有采购岗人员流动性大、工作人员采购专业化水平不佳等特点，导致部分项目存在需求制定不规范、不严谨、不完整等情形，最终在政府采购项目履约环节表现为项目部分采购需求不符合项目实际需要。

　　科技创新产品在项目需求中较难体现

　　数据显示，截至2023年底，我国高新技术企业数量约40万家，专精特新中小企业10.3万家，国家级科技企业孵化器1606家，有效发明专利499.1万件。高新技术企业、专精特新中小企业等制造的科技创新产品通常是实现重大技术突破、拥有自主知识产权的设备。随着科技创新产品的品类越来越多，采购人应逐步将科技创新产品采购纳入政府采购的项目需求中。

　　近年来，在基层政府部门及事业单位逐渐衍生出公共区域道路视频监控等安防设备建设或改造、医疗机构加快医学影像及手术机器人等医疗装备更新改造、公共区域文旅设备的更新提升和城镇生活污水垃圾处理服务等社会民生类政府采购项目。而现有的政府采购方式如公开招标、竞争性谈判等，限制了首台（套）、重大技术装备、专精特新产品等科技创新产品在政府采购领域的发展。同时，由于科技创新产品市场应用时间较短，缺乏政府采购优惠政策的支持等，采购人在政府采购项目的设备参数需求调研、项目论证、招标流程、履约监管等环节面临诸多隐形壁垒。

　　“以旧换新”促进政府采购高质量发展的路径

　　新一轮“以旧换新”率先在汽车、家电行业开展，各大电商平台陆续推出优惠方式刺激消费，挖掘消费潜力。政府采购的主体是各级政府部门、事业单位和团体组织，是国家最具购买力的单一购买主体和消费主体。结合“以旧换新”政策，以上主体可以推动政府采购领域的货物更新迭代，从而提升政务服务、切实改善民生服务、节省各级财政资金，引领社会需求，助推招标采购行业进一步实现高质量发展。

　　缓解财政资金压力，优化项目资金配置

　　一方面，新一轮“以旧换新”提供的各项优惠措施可显著降低政府采购成本。本轮“以旧换新”坚持市场为主、政府引导，加大财税、金融、投资等政策支持力度，突出市场导向的同时，也配套有中央和地方财政的政策支持。政府办公大楼、行政服务大厅、医院学校等，办公电脑、空调、电梯、公务用车等基础保障设备陆续存在更新改造、升级换代的需求。结合新一轮“以旧换新”政策，老旧电梯更新换代、行政服务系统提升、更换新能源公务车等具体优惠措施，能够有效拉动必要设备的置换需求，节省大笔财政资金的同时，可充分调动企业参与政府采购项目的积极性，在存量中挖掘增量，不断激发市场活力。

　　另一方面，新一轮“以旧换新”有助于政府相关部门盘活国有资产，增加财政收入。根据《财政部关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号），部分行政事业单位的国有资产存在统筹不够、使用效益不高的现象，有必要加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，促进资产整合和优化配置。新一轮“以旧换新”能够助力盘活国有资产、提升财政收入，从而达到优化政府采购项目资金配置、提高项目节资率的目的，以此缓解财政资金压力。

　　优化项目需求编制，提升需求专业程度

　　近年来，符合条件的学校陆续开展实验教学测评改革建设、置换先进教学及科研技术设备，以助力健全优质教育体系。具备条件的医疗机构改、扩、建，加快医学影像及手术治疗等医疗装备更新改造、手术室及病房环境改造提升等，以加强高效医疗卫生服务体系建设。不同地区陆续开展重点公共区域和道路视频监控等安防设备改造，以打造幸福宜居的智慧、平安城市。诸如此类项目的开展，表明政府采购项目逐步聚焦在教育服务、医疗设备、交通运输、养老服务、市政环卫等重点民生领域。

　　7号文围绕社会基础设施、人民居住环境、交通运输设备、医疗诊断设备实施更新行动，提出加快建筑和市政基础设施领域设备更新、支持交通运输设备和老旧农业机械更新、提升教育文旅医疗设备水平等行动。由此可见，以上社会民生类项目可与新一轮“以旧换新”实现较好结合。

　　各采购单位在做政府采购项目需求调研期间，可充分结合“以旧换新”的政策大背景，融入更多的创新力、创造力，更大限度地优化政府采购不同类型项目的更新改造方案，提升政府采购项目需求精准程度、达到“从有到优”目的。同时，通过发挥财政资金效益，减少浪费，通过委托采购代理机构或者其他第三方机构开展专业的采购需求调查，提升项目需求的完整性、规范性，然后回溯到项目预算资金编制源头，有效提升财政资金预算管理，更好地做到“将资金花在刀刃上”。

　　以科技创新引领政府采购高质量发展

　　本轮“以旧换新”在实施标准提升行动中，提到要加快完善能耗、排放、技术标准，如完善风力发电机、光伏设备及产品升级与退役等标准。近年来，政府采购品目不断优化完善，衍生了光伏发电、能源管理、照明节能、能耗监控等系统建设或升级改造类政府采购项目。相关标准的完善，将有效解决采购人在项目需求制定过程中因技术标准不完善产生的后续问题，促进绿色产品的推广和应用。结合本轮“以旧换新”，党政机关、学校、医院等行政事业单位，能够不断扩大政府绿色采购范围、加大绿色产品采购力度，助推绿色采购政策落地实施，促进政府采购高质量发展。

　　2022年7月发布的第二版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》和2024年4月发布的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》均对合作创新采购方式予以明确，对采购人邀请供应商合作研发创新产品提供了法律及政策保障。2023年7月发布的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》更是提出要“加大政府采购创新产品力度，发挥首台（套）保险补偿机制作用，支持民营企业创新产品迭代应用”。以7号文提到的医疗设备为例，随着高质量发展理念不断深入推进，全国各级医院将迎来新一轮医疗设备的升级换代，如医学影像、放射治疗、远程诊疗、手术机器人等国内科技创新产品，逐渐实现国产替代。随着新一轮大规模设备更新潮的来临，采购人可结合本轮“以旧换新”将科技创新产品、科技创新需求纳入项目需求管理范围内，在项目需求调研阶段充分论证科技创新产品应用以及替代落后产品设备的可行性，扩大科技创新产品在政府项目的应用范围，从而推动企业产业链升级改造，助推政府采购高质量发展。

　　（作者单位：高留明、曾佩珊，深圳交易集团有限公司南山分公司；柯杨敏，深圳交易研究院有限公司）

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