只签字或者盖章的投标文件是否有效

　　一份投标文件如果只有投标人的负责人签字，没有投标人盖章，或者只有投标人的盖章，没有投标人的负责人签字，是否有效？评标委员会是否可以否决其投标？

　　从一个案例说开去：中外两家公司以联合体形式参加某服务类项目采购招标，提供的联合体共同投标协议上外方只有负责人英文签名，没有盖章，如果招标文件规定“联合体共同投标协议需要联合体成员每一方均盖章”的要求，该联合体投标文件是否应当被否决？

　　笔者整理了部分业内专家学者的观点，综合来看，只签字或者盖章的投标文件是否有效的关键在于招标文件如何规定。

　　招标文件是否明确规定接受境外单位投标

　　上海国际招标有限公司原副董事长兼总工程师金翔认为，境外单位不存在“公章”，如果招标文件要求必须签字和公章两者兼具，否则会被否决投标，则招标文件违反了公平原则，招标人应重新招标。

　　根据招标文件的规定，可能存在两种情形：

　　其一，案例中的招标文件中明确规定，不接受境外单位参加投标。此时，上述案例中提及的由境内外单位组成联合体参与投标的投标人理应在资格审查时予以否决。但否决的理由不应是，形式审查中的盖章不符合要求，而是投标人的身份不符合要求。

　　其二，案例中的招标文件中明确规定，接受境外单位参加投标。此时，在招标文件中规定，投标函或其他有关证明文件未加盖单位公章将导致其投标被否决是不合理的。因为境外单位不存在招投标意义上的“公章”。招标文件中所述的公章理应为符合《国务院关于国家行政机关和企业事业单位印章的规定》（国发〔1993〕21号）的单位正式印章。对于境外单位而言，根本就不存在符合此规定的印章，即便境外单位为了投标去制作一枚印章，评标委员会也可以认定其印章不符合要求而否决其投标。因此，商务部在推出的机电产品国际招标的标准招标文件中，对境外投标人的要求，都是接受或允许由对投标人具有约束力的代表在投标文件上签名来代替加盖公章的。

　　综上所述，如果上述案例所述项目接受境外单位参加投标，但在招标文件中又未对境外单位参加投标时怎样处理有关加盖公章的要求作出说明，评标委员会不应否决相关投标人的投标，而是应当按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二十三条的规定建议招标人重新招标。《招标投标法实施条例》第二十三条规定：“招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。”而案例所述情形显然属于招标文件的内容违反公平原则，并影响资格预审结果或者潜在投标人投标的情形。

　　中招智库学术委员会专家委员卢海强认为，案例中的联合体共同投标协议如果未按照招标文件的规定签署，即其提交的联合体投标协议不符合招标文件的要求。评标时，评标委员会应当认定其未能通过形式评审，否决其投标。同时，案例中招标文件的相关规定，并未违反法律行政法规的强制性规定，其已默认了未按照招标文件规定签署联合体共同投标协议的投标将被否决这个大前提。

　　招标文件规定只签字或者盖章的投标文件无效，是否合法、合理

　　1.招标文件规定只签字或者盖章的投标文件无效，从法理上讲，不符合《招标投标法实施条例》及《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的要求；但实务中，地方立法或地方政府规制要求同时盖章和签字，只签字或者盖章的投标文件无效。

　　南开大学法学院何红锋教授认为，从法律、国家行政法规的角度来看，仅签字或者盖章的投标文件都是效的。《招标投标法实施条例》对只签字或者盖章的投标文件是否有效的规定，与《民法典》是一致的，即签字、盖章（或按指印）只要有其一，投标文件（或合同）就是有效的。《招标投标法实施条例》第五十一条规定，投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字，评标委员会应当否决其投标。国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办财金司、监察部执法监察司联合编著的《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》强调：“《条例》规定，未经投标单位盖章和单位负责人签字的投标文件，评标委员会应当否决其投标。理解和适用该规定，需要注意以下三点：一是否决投标的前提是既未经单位盖章，也没有单位负责人签字，换句话说，二者具备其一就不应当否决其投标，以减少否决投标情况的发生。实践中，招标人对投标文件提出既要盖章又要签字的要求，不符合鼓励交易的原则。”因此，《招标投标法实施条例》对这个问题的要求是很明确的，签字或者盖章，均可以导致投标文件有效，在目前《民法典》规定下，“按指印”也可以导致投标文件有效。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”《民法典》延续了相关规定，同时增加了“按指印”的订立方式。《民法典》第四百九十条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。”在签字、盖章和按指印3种方式中，完成一个方式，合同就成立了。

　　在实务中，签字或盖章缺其一，则投标文件无效。何红锋教授认为，实务中，招标项目基本都要求同时盖章和签字，因为多数地方立法或地方政府规制要求同时盖章和签字，这与《招标投标法实施条例》的要求不一致。例如，《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》（2019年10月修正）第四十三条规定，投标函未经投标人的法定代表人或者其委托代理人签署，并加盖投标人印章的，则投标文件无效。《厦门经济特区建设工程施工招标投标管理办法》（2024年4月修正）第三十条规定，企业法定代表人或者其委托代理人未签字或者未加盖法人印鉴的，投标文件无效。上面两个例子说明地方规定基本都是，只要签字或者盖章差一个，就会导致投标文件无效。

　　对外国公司而言，要求签字和公章缺一不可是有问题的。由于在不同阶段、不同的主体提出问题，处理的渠道与结果不同。如果把问题简单化，假设是在评标阶段，评标委员会成员发现该外国公司没有盖章，应该如何处理？何红锋教授认为，评标委员会只能有两种处理方式：第一种处理，修改招标文件重新招标，这是基于认为要求同时签字盖章不妥。第二种处理，否决投标文件。在实际操作中，大多数评标委员会可能选择后一种处理方法。在实践中，哪怕招标文件存在比本案例更严重的问题，都很少见到评标委员会提出要求修改招标文件重新招标的。

　　2.招标文件中若明确规定，签字或盖章缺其一，其投标文件无效，则评标委员会可以据此否决不符合条件的投标。

　　浙江省发展改革委公共资源处曹永泽认为，案例中项目招标文件中若明确规定投标文件中签字或盖章缺其一，其投标文件即无效，则评标委员会可以据此否决该投标人的投标。如果招标文件中没有明确规定签字或盖章缺其一，其投标文件即无效，那么评标委员会应当询问投标人，对投标文件进行澄清和说明，不可轻易否决其投标。根据《招标投标法实施条例》第五十一条规定，投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字，是评标委员会法定应当否决其投标的依据。这里必须强调，法定依据是“盖章和签字”，同时满足没有签字也没有盖章，才可以法定否决其投标。投标文件盖章或签字有其一，没有事先约定的依据，不可轻易否决投标。根据《民法典》第四百九十条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自当事人均签名、盖章或者按指印时合同成立。这表明，签名和盖章是具有同等法律效力的，当事人签名或盖章有其一，合同即成立。从法律角度看，投标资格权是一项基本权利，符合约定或法定条款才可以否决其投标。

　　何红锋教授认为，曹永泽的观点涉及主体资格问题，如果主体资格存在问题，即使没有专门条款规定可以否决投标文件，一般也会导致投标文件被否决。《招标投标法实施条例》第五十一条规定，“投标联合体没有提交共同投标协议”，评标委员会应当否决其投标。如果招标文件对联合体共同投标协议作出了明确要求，这会影响联合体共同投标协议的效力，进而影响投标文件的效力。

　　招标文件的要求是否可以严于法律法规

　　国家法律、行政法规、地方规定，如果均未要求签字、盖章两者兼具才有效，招标文件能否这样要求，也就是说招标文件能否提出比法律法规更严格的要求？何红锋教授认为，这是招标投标领域长期存在的问题，从原则上讲，招标文件可以提出严于法律法规的要求。比如，《民法典》并不否定双方对合同的成立、生效提出严于法律的要求。但是，具体到招标文件问题则比较复杂，结合上文的案例，以下从招标文件合法与不合法两个角度进行分析。

　　其一，招标文件的要求是合法的。如果招标文件合法，没有加盖公章的外国企业就被排除在外。这时，评标委员会只能依据招标文件，否决有外国企业参与的联合体，没有其他选择。只要招标文件要求严于法律，就会导致按法律法规要求，有些主体可以投标，但依照招标文件的要求，这些主体就被排除在外。如果不想排除外国企业，只能修改招标文件。

　　其二，招标文件的要求不合法。如果招标文件的要求不合法，评标委员会能否在评标中，无视招标文件的规定，不否决投标文件？当然是不可以的。评标委员会应当按照招标文件的要求进行评标，这是最基本的要求，否则必然招致重大问题。假设有很多潜在投标人是外国企业，都看到了招标文件的要求，很多没有公章的外国企业必然放弃投标，这大大降低了招标项目的竞争性。同时带来一个问题，严格依照招标文件放弃投标的潜在投标人的利益得不到保护，无视招标文件要求，明知不符合文件要求仍选择投标的潜在投标人获得了不当利益。对于招标文件的违法要求，评标委员会不能认为，违法即无效，无效即不存在，直接无视该要求。只能要求修改招标文件，重新招标。如果不愿意因为修改招标文件导致投标人的大量增加，只能重新招标，别无其他选择。严格按照招标文件要求进行评标，恰恰是实现招标人自主权的体现。因为招标文件要体现招标人的自主权，评标委员会不能直接无视招标文件的要求。招标人制定的严于法律要求的规定，可能有其自身的考量。比如，招标人本来就是想排除没有公章的外国企业。因此，不按照招标文件评标，本质上侵害了招标人的自主权。

　　卢海强认为，《招标投标法实施条例》第五十一条第一项规定：“投标文件未经投标人盖章和负责人签字的，评标委员会应当否决其投标。”这是行政法规对投标文件签署的底线规定。该项规定的是投标文件盖章和签字均无的情形下，从要约（投标人投标）是特定人意思表示的角度出发，盖章和签字均无，特定人不明确，当然应该否决此类投标，法定否决投标。因为招标人并不知道投标人是谁，一旦其中标，招标人不知道向谁作出承诺，向谁发出中标通知书。从该投标是否构成要约的角度看，该底线规定并非投标文件应该如何签署的“最低”标准，并无法律行政法规与招标文件对此要求严格与否的说法。该项规定，并不能排除招标人在招标文件中要求盖章和签字，即不能认为该要求违反《招标投标法实施条例》相关规定。该底线规定亦并非投标文件应该如何签署的“唯一”标准，若某招标文件要求盖章有效，不要求签字（即没有盖章，只有签字的，无效），或者要求签字有效，不要求盖章（即没有签字，只有盖章的，无效），也不能因为未满足“有盖章或者签字皆有效”，从而认为上述要求违反《招标投标法实施条例》的相关规定。所以，上述招标文件对投标文件签署的要求，谈不上“是否可以严于法律法规”。

　　若将《招标投标法实施条例》第五十一条第一项认定为投标文件应该如何签署的“最低”或者“唯一”标准（有盖章或者签字皆有效），则评标委员会不能据其否决投标。《招标投标法实施条例》第五十一条第一项从要约（投标人投标）是特定人意思表示的角度作出规制，从电子招投标的视角看，投标人使用自己的数字签名是网上实体身份的证明，能够证明某一实体的身份及其公钥的合法性及二者之间的匹配关系。证书是公钥的载体，证书上的公钥与实体身份相绑定后提交投标文件，该投标人已明确为特定人。

　　需要特别指出的是，为了简化手续，提高效率，更有利于投标人参与投标竞争，应鼓励招标人在招标文件中对投标文件的签署只要求盖章或者签字，由投标人做“选择题”，选择最有利于其投标的签署方式。采用电子招标的，投标人登录电子交易系统，使用自己的CA（Certificate Authority，证书授权）数字证书提交投标文件的，招标文件可以不需要对投标文件签署再作出任何其他要求。

　　其他

　　中招智库学术委员会专家委员刘涛认为，法院在具体案件处理过程中，普遍不会纠结签字或盖章这些形式上的问题，而是更多关注交易双方的真实意思表示，并在此基础上确定合同是否有效。法院的出发点是确保交易安全，不论是判断的方式、依据还是目的，都与评审专家有明显的区别。

　　《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》都强调评审的客观、公正、审慎原则，而要做到这些，前提是评审的标准要统一明确。除非这个标准实质违法，其合理与否是不在评审专家讨论、判断范畴之内的。很多研究者学习法院在《民法典》方面的判例时，可能都会对以上两法的某些规定、要求不理解，原因就在于两法从一开始就不是以促进交易为主要目的的，其中大部分的规则设计关注的是缔约程序而非结果。

　　（本文系《中国招标》期刊有限公司夏建立整理）

　　责编：高云

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