单一来源采购专家论证及公示环节问题探讨

　　文/喻利仙

　　【摘要】在招投标工作实践中，单一来源采购一般表现为缺乏有效竞争，无竞争性招标程序，大多通过单一来源采购专家论证、单位内部会商、单一来源公示等程序来确保采购的合理性，防止权力寻租和腐败现象的发生。文章针对单一来源采购在专家论证和公示环节中存在的问题进行深入分析，并根据实际工作经验提出可行性对策，以期为相关从业者提供借鉴与参考。

　　【关键词】单一来源采购；专家论证；内部会商；合理性

　　为确保政府采购行为的规范运行，提高资金使用效率，在采购过程中，采购人应根据采购项目的特点和需求，选择合适的采购方式，确保采购活动的公开、公平、公正。不同国家有着不同的采购方式，而单一来源采购方式是当前国内及国际普遍采用的采购方式之一，也是较为特殊的一种。

　　单一来源采购的定义与特征

　　单一来源采购，又称直接采购或独家采购，是指采购人在特定的采购环境下，因货物、工程或服务的特殊性、紧急性、唯一性等原因，只能向唯一的供应商、承包商或服务提供者征求建议或报价，以采购货物、工程或服务的行为。

　　单一来源采购具有以下几个方面的特征。第一，单一来源采购的普遍性。其普遍性在于多个国家、地区和国际组织的政府采购法律中均有类似规定，如《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第三十一条明确规定的3种情形可以采用单一来源采购；美国的政府采购制度中规定，特殊情况下只能从唯一供应商处获得产品或服务时，可采用类似单一来源采购的方式；欧盟的政府采购制度中，如不带竞争邀请的谈判程序实际上与单一来源采购相似；世界贸易组织《政府采购协定》第7条规定了限制性招标，其要义基本类似于单一来源采购。

　　第二，单一来源采购的特殊性。其特殊性则主要表现在与其他采购方式相比其缺乏竞争的方面。单一来源采购过程中只有一个供应商参与，无须通过竞争性招标程序，所以单一来源采购的主要特点是没有竞争性。正因如此，在实践中存在许多滥用单一来源采购的违规事项发生，导致权力寻租和腐败行为的发生。为提高财政资金的使用效率、确保政府采购行为的规范运行，必须建立有效的制度来规避采购过程中的腐败和权力寻租行为。

　　为了规范单一来源采购行为，《政府采购法》及其实施条例和《政府采购非招标采购方式管理办法》对单一来源采购的适用条件和程序做了明确规定，要求采购人和供应商在遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则的基础上，进行协商和谈判，合理确定采购价格，保证采购质量。其中一个非常重要的环节就是在采购人提供专家论证、内部会商意见以及预算成本测算说明等文件的基础上进行单一来源公示，公示无异议后方可进行单一来源谈判。然而，在实践中，按照规定程序实施单一来源采购，并非一定能确保采购的合理性并排除腐败风险。

　　单一来源采购实践中发现的问题

　　某单位在单一来源采购实践中发现一个值得探讨的现象：政府采购限额标准以上的项目，该单位完全按照国家规定程序实施；政府采购限额标准以下的项目，由于属于非政府采购项目，可按照相关预算支出管理规定和本单位内部控制制度组织实施，具体在实施程序上有所不同。针对政府采购限额标准以上的全部项目和部分标准以下项目，完全按照《政府采购法》的实施程序，在项目组提交单一来源专家论证的基础上进行单一来源公示，公示无异议后进行单一来源谈判，这时所有的单一来源公示均未收到任何异议。针对部分政府采购限额标准以下项目，采取另外一种实施程序，即项目组提交单一来源论证，采购部门仍然按照公开招标形式挂网招标公告。与公开招标所不同的是，公告期满如果只有一家供应商，不再延期，直接现场转为单一来源谈判，这时会有近三成的项目有两家以上品牌供应商报名参加投标。

　　以上现象一方面反映出单一来源专家论证具有一定局限性，或是专家本身知识的局限性，尤其可能是专家对市场方面不够了解全面，或是专家与项目组人员属于行业内熟人，论证受到外部环境影响，出具了不实论证结论；另一方面也反映出特定环境下供应商不太愿意对单一来源采购提出异议。核心问题其实就是专家论证的有效性，以及单一来源公示作为专家论证的补充在特定环境下是否足够。此外，如果从招标采购全生命周期考虑，还可能存在项目组人为提高项目采购的技术标准从而满足单一来源采购要求的可能性。

　　单一来源采购中的专家论证要求

　　第一，技术指标的合理性和必要性。技术指标应与需求匹配。专家需要详细审查采购人提出的技术规格和要求，确保它们符合项目的实际需求，兼顾后续发展需要。例如，由于涉及专利或专有技术，只能从唯一供应商处采用单一来源方式采购的，必须是项目研究的需求在功能上客观要求使用特定的专利、专有技术或服务，这一需求应来自项目本身的真实需要，而非采购人的个人偏好或主观意愿。首先，不能为了一味追求仪器设备的先进性而人为提高技术指标。其次，仅仅由于技术复杂或难度高不足以作为选择单一来源采购的充分理由，除非这种复杂性直接关联到必须使用特定的专利或技术。最后，技术路径、技术方案和技术指标应该是唯一的。项目功能实现必须依赖这些特定的技术或服务，且市场上不存在其他能同样满足项目功能需求、达到相同技术标准的替代方案，如果存在多种可替代的技术路径，且这些替代方案在功能、质量及效率上均不逊色于原定方案，那么单一来源采购就不应成为首选方案。

　　第二，单一来源采购的合法性和合理性。专家应参与市场调研，了解行业内的供应商情况，确认是否真的没有其他可行的替代供应商。对于只能从唯一供应商处采购的情形，专家应深入论证该供应商提供的产品或服务是否具有不可替代性，包括专利、专有技术等方面。

　　笔者查询了中国政府采购网上的中央单位单一来源政府采购审核前公示，单一来源论证专家基本是具有相关技术知识背景的专家教授，鲜有具备相关行业市场背景的经济专家。由于具备相关领域的专业知识背景，专家对技术指标的合理性和必要性论证具备准确性和可靠性；但因为市场调查的或然性导致可能不够完全和充分，专家对单一来源采购的合理性合法性论证可能有所欠缺，加上专家论证可能受到外部环境影响，所以专家论证结论亟须市场检验。如果考虑供应商一般不愿对单一来源公示提出异议，那么单一来源公示这样的市场检验是不够的。

　　单一来源采购制度比较与合法性检验

　　部分国外政府与国际组织在采购中，存在类似“单一来源采购”的情况，但大多并未将其明确列为一种单独的采购方式，它们高度推崇将招标作为主要的采购方式，同时将这种包括单一来源采购在内的非市场竞争性采购视为通用招标机制的一个特殊分支，将其视为竞争性采购的特殊情况。例如，TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴关系协定）的采购规定明确，将《政府采购法》里单一来源采购的多种特定情境，如艺术品等因独特性或技术一致性要求导致只能从唯一供应商处采购，以及因不可预见的紧急情况而无法通过公开或选择性招标完成的采购，均纳入招标的框架之内。值得注意的是，TPP中关于招标方式的具体规定，包括公开招标、选择性招标以及限制性招标和谈判，均未设定竞争者的最低数量门槛。这种直接依赖于招标流程来通过市场机制筛选供应商的做法，旨在有效防范采购过程中可能出现的采购实体与特定供应商之间的不正当勾结、腐败或舞弊行为，从而确保政府采购活动的公平性与公正性。

　　《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》第二十七条与第四十六条明确了机电产品在国际招标投标过程中的特定处理程序。具体来说，当机电产品的国际招标在首次招标后未能吸引到足够数量的投标人（即少于3家），且重新招标后依然面临投标人数量不足3家的情况时，该招标流程可以允许在仅有两家或1家投标人的情况下继续进行开标和评标程序。这一规定为在特定条件下确保招标项目的顺利进行提供了灵活性和可操作性。国际招标唯一供应商响应类似单一来源采购，其程序与国际组织及国外政府与国际组织的限制性或选择性招标类似，都是基于招标的流程。

　　除上述外，2022版《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第四十四条也有类似描述：采用竞争性方式采购的，竞标供应商和合格标均不得少于3家。但是，实行公开竞争后，竞标供应商或者合格标只有两家或者1家，采购文件没有不合理条款，且采购程序符合规定的，可以继续开展采购活动。可以观察到一种趋势：在实施公开竞争采购流程后，若参与竞标的供应商数量缩减至两家或仅有1家，且经过审查确认采购文件中不存在任何不合理条款，同时整个采购过程严格遵循了既定的程序与规定，那么该采购活动可被视为有效并继续推进。这意味着，即便竞争程度不如预期，只要确保公平、公正、公开的原则得到贯彻，采购流程依然可以顺利进行。

　　由此延伸思考，在采购过程中，只要设定的技术指标既合理又必要，那么即便仅有1个供应商响应投标，该投标依然可以被视为具有竞争性的。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十六条规定，“开标前，招标采购单位和有关工作人员不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况”。由于投标报价实际发生在开评标之前，所以投标人的竞争主要发生在投标截止时间之前，由于不可能知道竞争者数量与竞争力，任何一家供应商在参与投标决定投标报价时，肯定都是基于对市场环境的了解及自身实力的评估，而非基于对其他投标者实力和数量的了解，这一过程是他们根据自身竞争力与市场需求之间的博弈。这种竞争并非在评标现场或与其他特定投标人的直接对抗中展开，而是广泛存在于整个市场环境中。因此，在公开招标的过程中，如果最终只有1家供应商提交了投标文件，只要投标人数量没有泄露，那么其报价也应该是市场价格的合理反映。此时如果采购需求的技术指标是合理与必要的，其实不再需要进行单一来源采购的合法性论证。

　　结语

　　在单一来源采购中，专家论证应聚焦于技术指标的合理性和必要性，确保采购项目的技术要求与实际需求相匹配。关于单一来源采购的合法性与合理性，即市场上是否仅有一家供应商能满足需求的问题，应更多地依赖于市场，由市场来判断而非单纯依赖专家意见，这样可以有效避免人为因素导致的采购决策失误。为确保专家论证的独立性和客观性，不受任何外部因素的干扰和影响，建议单一来源论证专家应从政府采购专家库中随机抽取。同时，应加强对专家论证过程的监督和管理，以确保论证结果的准确性和可靠性。

　　（作者单位：南京航空航天大学财务处）

　　参考文献：

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　　[2]杨明晨，严海燕.政府采购单一来源与国际招标唯一供应商的比较分析与优化[J].国际商务财会，2021（10）：14-16.

　　[3]魏一波.我国政府单一来源采购制度研究[D].天津：天津大学，2014.

　　责编：辛美玉