工信领域专项项目遴选方式探析与应对

　　文/白景冰

　　【摘要】财政部自2016年起对工信领域专项项目给予资金支持，以推动传统产业转型升级和制造业高质量发展。工信领域专项因其项目特点、支出科目等方面的差异，遴选方式存在一定的特殊性。为进一步优化项目申报阶段容易产生的高估冒算、掺杂无关内容等问题，文章对工信领域专项项目遴选方式及特点进行探析，从建立分级遴选推荐机制和项目成效评估机制、建立标后方案预算审批机制、打造大数据智能服务工具产品3个方面提出优化应对措施，助力工信领域产业高质量发展。

　　【关键词】工信领域；专项项目；高估冒算；招标遴选

　　为推动传统产业转型升级和制造业高质量发展，财政部自2016年起设立财政专项资金，对工信相关领域专项项目给予支持。专项实施至今，已经形成系统性管理体系，达到对相关行业、产业、企业的创新引领和促进效果。目前，工信领域专项项目遴选由国家工业和信息化部门（以下简称国家工信部门）组织，研究设立当年资金支持方向和重点任务指南方向，经过调研、论证后设置各任务的技术指标、产业化应用指标以及具体建设内容，经由各地方工信主管部门或央企集团推荐成功后向国家工信部门进行申报，除少数项目采用评审方式遴选项目外，其他大多数专项项目均通过招标方式进行遴选，中标后牵头承担单位及其联合体单位与国家工信部门签订合同，明确最终项目实施目标、双方权责及应尽事项等内容。上述遴选方式尤其从2019年之后得到广泛应用，基本完成了由此前评审方式遴选向招标方式遴选专项项目的转变，进一步规范了专项项目遴选的流程，提高了遴选环节的科学性、合理性和透明度，保障了财政资金安全和确定程序的合法合规性。

　　2024年3月，财政部印发通知，从强化预算约束角度，对中央部门和地方财政落实党政机关习惯过紧日子提出明确要求，督促各地区各部门坚持过紧日子不放松。通知强调，强化预算约束和执行监督。进一步开展预算评审，遏制项目申报高估冒算、掺杂无关内容等问题；对违规、异常列支费用和突击花钱的行为加大线上监控的力度，对发现的疑点进行日常核查；坚持常态化开展财政资金清理，将闲置资金用于保民生、促发展。基于此，笔者针对近些年工信领域专项项目如何在后续避免产生财政部发文所强调的问题，从项目遴选角度进行思考和探究，提出相关应对举措。

　　工信领域专项项目遴选的特殊性

　　与国家发展和改革委员会主导的固定资产投资类项目立项相对严格、长周期的预算审批流程相比，工信领域专项因其投资支出科目的差异，其项目类型、推荐征集、招标遴选等方面存在一定的特殊性。

　　项目储备推荐流程周期较短

　　国家发展和改革委员会主导的政府固定资产投资类项目一般由项目单位设计、地方发改部门储备、层层上报审批推荐立项，从提出到储备耗时较长，项目方向设置和可行性研究论证较为充分。而工信领域专项项目因其行业特点，即科学技术发展日新月异，信息更新频率快，同时受保密要求及财政资金拨付时间节点等因素影响，项目酝酿及推荐环节不宜用时过长。在较短的推荐时限内，仅靠推荐单位完成专家论证、内部审议、推荐排序等一系列遴选工作的难度很大。该推荐环节在全过程项目管理中占据重要地位，由于推荐环节整体周期较短，存在论证推荐不够充分的现实施执行质量，部分项目会因前期酝酿论证不充分，产生一系列问题并贯穿项目实施全流程，需要予以重视。

　　投标准备方案时间较短

　　国家发展和改革委员会主导的固定资产投资类项目经过长期摸索完善，已经形成一套认可度高、行之有效的前期立项手续办理流程，对于项目的规划选址、土地预审、环境影响评价、社会稳定风险评价、节能评估、概预算审批、施工图设计会审等方面都有专门的政府部门或委托第三方专业咨询机构把关审批。虽然前置手续耗时较长，但各地方正在不断优化营商环境，缩短储备及前期立项等手续办理时间，以达到严格审核，科学规范立项的目的。例如，北京市针对工程建设项目，推出多规合一协同平台，为建设单位在正式申报各类立项前期手续许可前，提供预审核并联审批通道，使各委办局可通过多规合一协同平台同步提供预审核、预咨询、预协调服务，提出各自专业领域意见建议，将以往“串联”审批进行优化，为建设单位同步“并联”开展项目前期立项手续提供咨询意见，方便建设单位更加高效地准备许可申请有关材料。

　　相比之下，工信领域专项项目在地方推荐单位初步推荐之后，采用招标评审的方式同步对实施方案和资金安排等进行审核。按照目前招标文件相关要求，项目投标单位从拿到招标文件看到具体要求，到投标准备，时间一般为20个自然日，在此期间需要牵头单位协调多个联合体单位在短时间内完成团队搭建、投标文件中技术方案及概算等内容编制、联合体协议起草签订等工作，较短时间内须完成较为繁杂的工作任务，一定程度上影响投标文件编制质量，易造成投标文件中概算编制较为粗糙的情况，进而导致实施方案及概算编制不实，造成此类专项项目执行过程中经费变更调整现象较为普遍。

　　专项项目申报联合体数量较多

　　产学研用是以往工信领域专项项目特点之一，大多数项目均由多家项目单位联合承担，联合体中有国企、高校科研院所、事业单位、民营企业等，在合同中还会规定量化的产业化应用指标，对技术和市场应用情况都会着重考核，并在全过程检查、验收、复核中将技术指标和产业化指标完成情况作为项目评价通过与否的关键评判指标。若其中一项指标未在项目执行期内完成，将直接导致项目不予通过。因此，为在项目执行期内确保完成规定的指标，在项目承担单位申报时往往会联合高校攻关科研技术，同时联合多家企业负责产业化应用、市场推广等工作，这必然导致工信领域专项项目申报联合体数量较多。这种由多家单位联合申报承担的模式，往往会因各家参与单位性质、业务模式和财务、招投标、人员组织等管理方式的不同，造成牵头单位联合体管理难度较大。同时，由于工信领域专项项目遴选周期较短、评标期短，对项目联合体审查时，除去信用、围标因素审查外，往往对联合体任务和资金分配合理性评估不够深入，致使部分项目存在仓促拼凑现象，影响项目过程管理和执行效果。在相关合理性审查不足的情况下，加之投标文件预算编制不细致，导致评标过程中重技术方案可行性评估、轻资金合理性评估，项目总投资合理性信服度不高，进一步引发了项目执行过程中预算调整频次高、幅度大，以及联合体管理困难等问题，加大了后期管理难度。

　　优化应对措施

　　通过前述可知，工信领域专项项目因资金管理规定要求和自身项目设置的特殊性，其储备遴选阶段与国家发展和改革委员会主导的固定资产投资类项目有所不同，进而在项目遴选的最终效果上也存在差异。笔者接下来针对其主要特征探析应对完善措施。

　　建立分级遴选推荐机制和项目成效评估机制

　　统筹建设工信领域专项项目储备库，建立“研究一批、储备一批、申报一批”的分级遴选推荐机制。可针对工信领域专项项目建立国家工信部门项目储备库，把各地方或央企推荐的项目纳入项目储备库统一管理。同时，推动地区、央企集团的专项储备库建设，以区域资源为基础，建立挖掘、培育、指导、储备、申报的滚动机制，形成地方工信系统、央企推荐单位与国家工信部门储备库分级遴选推荐机制，长效持续支撑国家工信部门专项立项工作。建立项目成效评估机制，围绕项目基本情况、管理成效和建设成效开展多主体、全过程、全链条分析，构建多维度数据指标体系。从项目建设主体、资金使用、执行情况、建设成效等方面进行研究，进一步评估专项项目储备和立项的必要性、科学性、合理性，为后续专项领域方向设定、项目库储备、新项目申报标前审批、绩效任务目标设定、后评价开展等工作提供数据论证支撑。

　　建立标后方案预算审批机制

　　建立标后方案预算审批机制，推动工信专项项目实施方案由“概算”深度向“预算”深度转变。工信领域专项项目仅有12个支出科目，但由于前期招标和实施方案编制时间较短等原因，在签订合同之时，编制的实施方案中对应的投资科目表仅达到“概算”深度，设计的实施方案大部分仅达到初步设计深度。因前期方案编制深度不够，导致项目执行期内投资变更调整的现象较为普遍。为进一步优化上述工作流程，完善概预算审批环节，可在中标后建立实施方案预算审批机制。要求中标候选人在符合中标指标要求的框架内，在财政资金不超过总投资30％或招标文件中所规定一定比例的大原则下，基于投标时的设计方案，编制详细设计和执行预算，进一步细化项目设备费、测试化验加工费、材料费、人员费等各支出科目，优化调整科目对应清单及联合体间资金分配明细，并要求在规定时限内提交完整详细的设计方案、项目实施过程的招标方案、预算方案及其对应的各类科目清单。工信主管部门可委托第三方设计院或具备专业资质的咨询机构，组织具有造价、建造等资格证书的专业技术团队，对中标候选人编制的详细设计、招标限额和方式、预算方案和清单、人工费取费标准等进行详细审核，并就不符合经费使用规定要求的、超出标准列支的预算科目，尤其是对财政资金中不合理或有拼凑虚报财政资金的部分进行核减，进一步降低项目申报中高估冒算、掺杂无关内容等问题的发生风险。同时，为保障项目执行效果，可将这部分核减的财政资金数额要求中标方在自筹资金中进行补足，作为企业承诺配套资金，按照自筹资金进行管理使用，同步约束项目单位重视资金预算编制的合理性、科学性和必要性。在第三方设计咨询机构完成审核后，再组织专家进行总体评审论证，最终完成专项合同签订。

　　打造大数据智能服务工具产品

　　针对工信领域专项项目申报联合体数量多，单位性质、业务模式和管理方式不同易产生执行风险的特点，工信主管部门可联合研究机构，对历年专项申报联合体数量进行统计，利用数据分析研判专项项目联合体申报数量的合理性，进而在招标时对不同领域、类型和方向的项目联合体申报数量进行分类划定。围绕企业经营风险识别和图谱、招标采购既往合规分析和评审验收专家考核后评价等多个维度，打造基于人工智能和招采大数据的智能服务工具产品。围绕企业信用、围标串标等内容，按照分级分类的原则，结合招采大数据构建符合招标采购管理实践要求的供应商风险甄别指标体系。将联合体审查环节前置，在招标或开标前要求投标意向方提供联合体申报名单，提前利用上述工具对专项申报联合体单位进行风险甄别，对存在风险的申报单位出具预警通知，责令其在开标前进行调整更换，降低项目执行因联合体问题带来的隐患。

　　结语

　　笔者对工信领域专项项目遴选方式及特点进行探析，从建立分级遴选推荐机制和项目成效评估机制、建立标后方案预算审批机制、打造大数据智能服务工具产品3个方面提出优化应对措施，以期助力工信领域产业高质量发展。

　　〔作者单位：中国机电设备招标中心（工业和信息化部政府采购中心）〕

　　参考文献：

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　　责编：高云